基层治理作为国家治理体系中的基石，其效能的高低事关人民福祉、事关社会和谐、事关国家安定。党的二十届三中全会指出：聚焦发展全过程人民民主。全过程人民民主作为社会主义民主政治的本质特征，其核心在于实现人民当家作主，其全链条、全方位、全覆盖的结构特性与基层治理具有高度耦合性。因此，基层治理中全面落实全过程人民民主具有重要价值。但是基层治理在贯彻落实全过程人民民主还存在一定的问题，通过完善基层治理体系和提升治理能力现代化促进全过程人民民主落地开花具有极其重要的理论与现实意义。

一、基层治理落实全过程人民民主是中国特色社会主义的本质要求

党的二十大报告强调：“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。”基层治理中贯彻落实全过程人民民主，实质上是在基层治理的各个环节中都要充分体现人民的主体地位，确保人民的知情权、参与权、表达权、监督权得到充分保障。

(一）不断提升基层治理过程的民主性和科学性

全过程人民民主鼓励公民参与村庄或社区的公共事务，争取确保每个公民都能在基层治理的过程中发出自己的声音，使其涵盖范围体现广泛性特征。基层组织在决策阶段要充分考虑并听取公民的意见和建议，通过定期的线下（村）居民大会、线上微信群意见征集等多种方式，让公民直接参与到基层治理的各个环节中，感受自己的合法权益得到充分保障，这种广泛的参与除了增强居民的归属感，还提高了基层治理的民主性，同时打破了基层工作者的信息茧房，充分贯彻落实以人民为中心的发展思想，解决好人民群众急难愁盼问题，进一步提升基层治理的科学性。

（二）不断增强基层治理结果的合法性和有效性

“全过程”意味着政治实践的每一个环节都有人民群众的参与，基层治理过程保证公开、透明，决定了治理结果的合法性和有效性。比如河南邓州在农村基层治理中创新性探索出“四议两公开”制度（“4+2”工作法），即农村所有村级重大事项都必须在村党组织领导下，按照“四议”“两公开”的程序决策实施。“四议”指的是党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议；“两公开”具体指决议公开、实施结果公开。这种双向的沟通机制，让每一个普通民众都成为了基层治理的参与者和推动者，更拉近了政府与人民群众之间的距离。与此同时，人民共同参与基层治理还在一定程度上保障了治理结果的合法性和有效性。

（三）不断激发基层治理方法的创新性和发展性

基层治理方法的创新与治理能力的提高，离不开多方协同、共同用力。一方面，产业能级的更新换代为基层治理提供了技术支持，如部分社区开始尝试引入“互联网+治理”的模式，通过大数据、云计算等技术手段，实现了对社区各项事务的精准管理和高效服务。脱贫攻坚战顺利打赢之后，农村地区基本实现“水电网”三通，微信工作群成为网格员的重要联络手段之一，这不仅提高了治理效率，也极大地提升了居民的生活质量和幸福感。另一方面，众人拾柴火焰高，全过程人民民主激发人民群众的创造力和活力，让人民群众把“村内事”“社区事”当作“自己事”，群策群力推动基层治理在理念、方法、手段等方面的创新。

二、基层治理中落实全过程人民民主的现实困境

民主是全人类的共同价值，是中国共产党和中国人民始终不渝坚持的重要理念。全过程人民民主理论为新时代基层治理提供了基本遵循，指明了基层治理不断完善的现实路径。经过实践探索，基层在经济治理能力、公共服务水平等方面的确有所进步。但是，由于对全过程人民民主理论内涵把握不足，无法体现全链条、全方位、全覆盖的民主特征，具体表现在以下两个方面。

（一）治理主体不够多元

从治理主体看，主要存在领导干部角色缺位、民众参与公共意识薄弱、多元治理主体结构异化等诸多问题。从新农村建设到乡村振兴的推进，基层治理模式随之逐步演变，从“管理”到“治理”，到现在村民自治成为基层治理的主流模式。但是治理主体却存在治理缺位现象。首先，领导干部角色缺位，目前仍有少数干部出现上班时间随意，问题处理专断，“党群”“干群”处理不够融洽等问题。其次，农村地区多以“空心村”为主，妇女、老人文化程度较低，思维定势司空见惯，导致民众参与公共事务的意识薄弱。但是，乡村治理的良性发展态势应是多元互动、共同治理，然现实情况多呈现出基层单位大舞台、基层干部独角戏等现象，没有发动乡贤等其他先进力量参与。

（二）治理流程有待优化

从治理方式看，民主监督力度不足，民主程序执行混乱，法制保障不健全。全过程人民民主是民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督各个环节紧密联系、相互贯通的全链条民主。然而，在实际治理过程中存在问题较多。例如，民主选举没有落实到位，县及以下单位属于直接选举，由于宣传不到位或其他问题，导致民众参与感低；民主协商开展较少，少数地区没有设置村（居）民大会、村（居）民代表，抑或形同虚设；民主决策不透明，决策结果公示或仅张贴公示牌，与民众存在信息差。

三、基层治理中落实全过程人民民主的优化路径

中国的民主不仅在价值层面强调人民当家作主的根本立场，更注重将以人民为中心的社会精神注入民主实践中去，从而实现民主的价值理性与治理的现实路径有机结合。基层治理具有复杂性与艰巨性，落实全过程人民民主有利于进一步提升基层治理的效能。

（一）重构治理主体，解决“谁来治”的问题

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。提高基层治理效能，关键发挥治理主体的主观能动性。在加强党的全面领导这一核心引领下，基层治理的效能提升还需进一步细化与深化，确保党的决策部署能够精准落地，进而转化为人民群众实实在在的获得感与幸福感。具体而言，可以从以下几个维度出发：

强化基层党组织建设，筑牢战斗堡垒。基层党组织是党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的“最后一公里”，其建设质量直接关系到基层治理的成效。因此，要不断优化基层党组织设置，在民主原则指导下选优配强党组织书记，通过培训、交流和激励机制，学深悟透全过程人民民主的内涵，并用于指导基层治理实践，在提高基层干部群众专业素养和工作能力的同时，不断提升党组织的组织力、凝聚力和战斗力。

推动多元共治，激发社会活力。基层治理不是党委政府的“独角戏”，需要政府、市场、社会等多方力量共同参与的“大合唱”，要建立健全基层治理体系，明确各类主体的职责边界，推动形成党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。通过搭建协商平台，完善协商机制，激发民众参与公共事务的热情，引导各类主体有序参与基层治理，充分保障民众参与村内事务决策的权力，共同解决群众关心的热点难点问题。

注重人文关怀，增进民生福祉。基层治理的最终目的，是让人民群众过上更加美好的生活。因此，在提升基层治理效能的过程中，基层工作者必须始终坚持以人民为中心的发展思想，注重人文关怀和心理疏导，要深入了解群众需求，积极回应群众关切，切实解决群众反映强烈的突出问题。

（二）重溯治理流程，解决“怎么治”的问题

建立健全基层治理保障体系，是确保社会治理现代化的重要举措。通过完善基层治理的各个环节，真正实现“全链条”民主，可以有效提升社会治理的效能和公信力。具体来说，基层治理保障体系应包括以下几个方面：

在健全制度上下功夫。根据相关基层自治条例，建立健全相关职能机构或相关制度，如村（居）民代表大会、党员大会、监察委员会、村规民约等，确保具体到事，责任到人，真正做到有制可依。推动民主决策、民主管理、民主监督和民主评议，保障群众的知情权、参与权、表达权和监督权，使群众真正成为基层治理的主体。

在贯彻落实上用实劲。在常规工作中，确保党（政）务公开、细化公开内容、规范公开程序、设立举报箱、开展民意调查，让普通民众有说话的机会，有行使权利的载体，有表达意愿的平台。基层自治通过上述方式，及时了解群众对基层治理工作的评价和反馈，对存在的问题进行及时整改，确保权力在阳光下运行。

在治理手段上赶潮流。随着新一轮科技革命的到来，科技已成为提升基层治理效能的重要支撑，尤其针对当前农村地区出现的“空心村”问题，村民无法及时或直接参与基层治理，更要充分利用大数据、云计算、人工智能等现代信息技术手段，推动基层治理智能化、精细化。比如，建立基层治理信息平台、微信群等，实现数据共享、信息互通，提升效能。

民主，始于人民意愿充分表达，终于人民意愿有效实现。基层治理作为国家治理的最小单元，是实现全过程人民民主的最后一公里。在基层治理中，落实全过程人民民主，有利于提升基层治理过程的民主性和科学性，增强基层治理结果的合法性和有效性，激发基层治理方法的创新性和发展性。然而，二者虽具有契合性，但在实际运用中却存在一系列难点与卡点，如治理主体不够多元、人力资源匮乏、治理流程不够畅通、基层法治制度还需健全等问题，这也是大多基层治理的困境所在。鉴于此，本文用全过程人民民主理论赋能基层治理，通过重构治理主体，解决“谁来治”的问题，通过重溯治理流程，解决“怎么治”的问题，不断提升基层治理效能，以期为其他地区的基层治理提供有益参考。（作者：杨明月，华北水利水电大学马克思主义学院教师；彭慧敏，华北水利水电大学马克思主义学院副院长，硕士生导师。本文系2024河南省科技厅软科学重点项目阶段性成果，项目名称：《全过程人民民主的河南实践研究》）