城乡二元结构在一定程度上源于计划经济时期实施的优先发展城市和工业战略，在建设社会主义市场经济体制的过程中，我国实施了一系列以工补农和以城带乡的政策举措，有效弥合了城乡差距，有力支持了城乡协调发展新格局的形成。全体人民共同富裕是中国式现代化的一个本质特征，这就要求我们必须扎实推进乡村全面振兴，更好满足包括农村居民在内的全体人民的美好生活需要。2025年政府工作报告强调，要深入实施新型城镇化战略行动，并对促进城乡融合发展、构建新型城乡关系作出安排部署。

深入实施以人为本的新型城镇化战略和扎实推进乡村全面振兴是破解城乡二元结构、加快推进中国式现代化的内在要求。国家统计局和公安部披露数据显示，2023年末我国常住人口城镇化率达到66.16%，但户籍人口城镇化率仅为48.3%，这表明还有2亿多农业转移人口处于“半城市化”状态。客观上，大城市承载能力有限，超大城市人口扩张的边际收益递减效应越发明显，因此，县城应成为联城带乡的重要载体。发展县域经济可以促进就地城镇化，一方面可解决大城市难以容纳过量进城人口的问题，降低发生大城市病的风险；另一方面可降低城市化门槛，以县城为代表的中小城市居住和生活成本相对较低，更有利于实现农业转移人口市民化的目标。从这个意义上看，未来几年我国常住人口城市化率要达到70%乃至更高目标，除了要加快推进农业转移人口市民化外，还需要提升县城综合承载能力，促进县域经济发展，促进更多农业转移人口在县域范围内实现就地城镇化。

坚持以人为本，科学有序推动农业转移人口市民化。改革开放以来，大量农业转移人口为我国现代化建设提供了充足的劳动力，促进了经济持续高速增长。城市建设发展需要不同层次的大量劳动力，但在为外来人口提供公共服务方面进展相对迟缓，导致农业转移人口因农民身份而难以充分享受教育、医疗和社保等基本公共服务，不利于其完全融入城市社会。当前，许多城市“要人才不要人口”的倾向较为明显，旗帜鲜明地表达了人才需求，出台各类吸引人才的政策文件，却鲜有城市在满足农业转移人口公共服务需求方面主动创新。比如，学术界曾提出，农民工市民化成本应由流出地和流入地共同分摊，表明农业转移人口在相当长时间内被流入地城市看成负担而非资源。2025年政府工作报告明确指出，要全面推进常住地提供基本公共服务。除了强化随迁子女的义务教育保障外，还提到要推动将符合条件的农业转移人口纳入住房保障体系，畅通参加社会保险渠道。如果说过去我们陆续解决了随迁子女义务教育权益保障和证件办理等急难愁盼问题，那么住房和社会保障这些关系到农业转移人口后顾之忧的深层次需求，也有望在今后得以逐步自上而下地系统化解决。

促进县域经济发展，提升县城综合承载能力。在经历了几十年的经济高增长和快速城镇化后，中西部农村居民的城镇住房保有量已相当高，他们会根据经济状况、工作情况和家庭发展规划，选择在不同区域和层级的城镇购房。当下，农村两代人合力在县城买一套房的情况已较为普遍，至少已实现在集镇有房。即便如此，那些实现了县城和集镇有房的中西部农村居民，仍难以跳出背井离乡到大城市或发达地区务工经商的钟摆式流动轨迹。究其原因，县域不能为其提供就业岗位或商机，也无法满足其生产生活需要，必须外出才能提高或维持现有生活水平。2025年政府工作报告提出，“加快补齐县城基础设施和公共服务短板，大力发展县域经济，提高城乡规划、建设、治理融合水平”，正是基于当前中西部普遍存在的县城公共服务体系不完善、县域经济发展滞后、城乡发展水平差距大的现实提出的针对性举措。加快推进新型城镇化应以县城为重要载体，坚持城乡一体规划、功能互补，通过城乡基础设施建设协同、城乡产业融合发展、城乡公共服务均等化和城乡治理同标同步等措施，尽快补齐县城公共服务短板，提升县城综合承载能力。同时，要进一步深化农村土地“三权分置”改革，盘活农村闲置土地和农房资源，促进农村土地流转和规模经营，提高农业组织化和市场化程度；加快完善县城的现代公共服务体系，鼓励人才下乡和人才返乡创业，促进人口由乡到城单向流动向城乡人口双向流动转变；加强数字乡村建设，完成乡村资源摸底，构建乡村资源数据库，为乡村产业振兴和高效治理奠定基础。此外，应支持发展依托县域资源禀赋的绿色健康等产业，促进生态产品价值转化；推动三次产业融合发展，支持在县域布局发展劳动密集型产业，满足更多农业转移人口就近就业需求；促进科技兴农和农业经营方式创新，大力发展现代农业，鼓励农产品深加工，将更多产业价值留在县域，从广度和深度上促进县域产业经济全面融入中心城市乃至全国统一大市场，加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。

（本文系国家社科基金西部项目“‘三权分置’改革背景下农村社会阶层研究”（20XSH024）阶段性成果）

（作者系成都市社会科学院同城化研究所所长、研究员）