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来源 | 城市财经

撰文 | 余飞

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三座城市，地铁无望了

近日，有三座城市在其官方回复中透露，轨道交通修建无望。一个是青海省会西宁，一个是山东济宁，一个是江西赣州。

西宁方面：

有市民询问，西宁1号线、2号线、3号线十年前就申报，其后获批，为何十年了还没有开建。

官方给予的回复是，近期实现西宁市城市轨道交通项目获批和建设，尚存在困难。一是目前西宁市地方公共财政预算收入尚未达到申报建设城市轨道项目指标，不符合申报条件。二是《青海省“十四五”综台交通运输体系发展规划》中确实规划了西宁市城市轨道交通1号线一期工程，为防范化解地方债务风险，2023年底国家对重点省份分类加强政府投资项目管理，严控新建政府投资项目，重点省份原则上不得新建城市轨道交通项目，因此，“十四五”规划期内西宁市尚无法申报建设城市轨道交通，能否在“十五五”规划期内开工建设，还需根据西宁市经济社会发展情况。

济宁方面：

市民建议市政府学习黄山经验，以旅游名义申请重启云轨邹城至曲阜段，避免前期的巨额投资的浪费，造福沿线群众。

官方回复，按照国家有关规定，“十四五”期间，国家暂不受理一般地级市的首轮城市轨道交通建设规划报批。

赣州方面：

市民询问，赣州能否效仿金华，在市区建地铁，在每个县建轻轨。

官方回复，当前赣州市中心城区常住人口暂不满足申报轨道交通(地铁)基本指标要求，我市轨道交通第一轮建设规划暂不满足上报审批条件……“十四五”时期不受理不具备条件的城市和一般地级市的首轮城市轨道交通建设规划报批，开展“轻轨”制式也不具备上报条件。同时，根据国务院办公室印发的《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》，周边县城不属于中心城区和城市总体规划范围，无法纳入城市轨道交通建设规划并履行报批手续。

2

地铁城市进入存量时代

从官方资料和最新回复来看，西宁三条地铁线虽然十年前就申报，但一直就没有获批。

近年来想要减少，又囿于财政门槛和债务问题，无法实现。

济宁方面的回复，给予的信息是，现在不仅首轮地铁申报无法获批，首轮轻轨申报，都无法获批。

赣州方面，同样如此。而且，赣州市政府明确表示，市区人口指标不达标。

2018年，为了应对地方政府的面子工程和凸显的债务问题，国务院发布文件，抬升了轨道交通申报门槛：

申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入应在300亿元以上，地区生产总值在3000亿元以上，市区常住人口在300万人以上。引导轻轨有序发展，申报建设轻轨的城市一般公共财政预算收入应在150亿元以上，地区生产总值在1500亿元以上，市区常住人口在150万人以上。拟建地铁、轻轨线路初期客运强度分别不低于每日每公里0.7万人次、0.4万人次，远期客流规模分别达到单向高峰小时3万人次以上、1万人次以上。

来源：国务院官网

也即，申报地铁的城市，需要同时符合GDP在3000亿以上，财政收入在300亿以上，市区常住人口在300万以上，初期客运强度不低于0.7万人次，远期客流规模单项高峰小时3万人次以上。

这一门槛抬高之下，很多城市都失去了申报地铁的资格，比如万亿GDP城市泉州，由于弱干强枝的发展模式，市区人口迟迟未能达标。

按照GDP、财政收入、市区人口三个指标，来看西宁、济宁和赣州的情况。

制图：城市财经；数据：西宁、济宁、赣州统计局

作为青海省的省会，西宁三个基本指标全不达标。

济宁与赣州，均是市区常住人口不达标。济宁2023年全市常住人口虽然有824.05万人，但主要集中在外围县市。

根据济宁市公布的2023年统计年鉴来看，2022年任城区常住人口107.87万人，兖州区人口54.14万人，再加上济宁高新区、太白湖新区和济宁开发区，市区常住人口合计224.84万人。

来源：济宁市2023年统计年鉴

赣州全市2023年年末常住人口也有898.92万人，但赣州仅下辖3个区，三个区第七次人口普查时，合计258.8万人。

来源：赣州市统计局

即便满足了人口要求，地铁强度要求也满足不了。

按照交通部发布的7月份轨交运营数据，地铁强度满足初期客运强度不低于0.7万人次每日每公里的城市，只有16个城市，上海、北京、广州、成都、深圳、武汉、杭州、重庆、西安、沈阳、长沙、南昌、南宁、贵阳、厦门、哈尔滨。

40多个地铁城市，强度达标的不足一半。

退一步讲，即便强度要求满足了，又如何？

已经不会获批。济宁市、赣州市的回复中，已经明确表示，官方现在已经不再受理首轮轨道交通规划了。

所以，在之前的文章中我介绍过，按照GDP、财政收入、市区常住人口要求，惠州和烟台都达标，已经无法获批。

2023年惠州的GDP为5639.68亿元，一般预算内收入为473.23亿元。市区人口方面，按照七普数据来看，市区常住人口也超过了300万。

七普数据显示，2020年惠州全市人口6042852人，其中惠城区155.88万人、惠阳区95.98万人、大亚湾区44.44万人、仲恺区53.18万人。

来源：惠州市统计局

烟台方面，2023年GDP为10162.46亿元，一般预算内收入为673.9亿元。

市区人口方面，2020年烟台进行了区划调整，撤销了蓬莱市、长岛县，设立烟台市蓬莱区。

七普数据显示，2020年烟台市常住人口710.2万人，芝罘区87.82万人，福山区45.26万人，牟平区44.48万人，莱山区38.95万人，蓬莱区43.46万人，经开区、高新区、试验区、自然保护区人口59.26万人。

市区人口合计320.33万人，达标了。

不仅首轮轨交不再审批，而且：

第一，已经拥有地铁的城市，2024年开始想要获批也是千难万难。

今年年初，哈尔滨官方在回复市民问题时，就明确透露：由于债务率指标超出相关要求，国家发改委暂不受理我市新一轮建设规划。

3月份，青岛市民咨询地铁14号线进展情况，青岛官方给予的回复是，“根据《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52号）文件要求，新建地铁项目需由省发改委上报国家发改委批复后方可实施，但受客流效益、通勤客流规模、大型客流点等指标约束，地铁14号线项目的上述指标均不达要求，该项目暂停实施。”

今年尚没有一个城市的地铁新一轮规划获批。成都官方之前透露，成都第五轮轨道交通规划去年10月份就递交了，预计今年上半年获批。

结果今年7月份成都住建局在回复民众提问时表示，成都地铁5期规划正在审批过程中，审批结果国家发改委不予公开。

这至少说明，之前预计的上半年获批，仍未批复。

第二，已经开通了的，也在不断叫停。

运营13年的上海张江有轨电车1路停运并火速拆除轨道，运营16年的天津开发区导轨电车一号线宣布停运并启动拆除。

青海德令哈有轨电车因安全隐患而一直处于搁浅状态，云南瑞丽有轨电车建设项目暂停推进，重庆、宁波、合肥等地都出现过有轨项目暂缓实施。

今年年初，甘肃天水因举债上马建设有轨电车项目而被通报。一期线路年收入仅160万元，而运营成本约4000万元，二期工程因资金投入不到位迟迟未能建成。

几个月前，珠海有轨电车1号线决定终止运营，并修复路面且新增2条汽车车道。

3

地铁扩展时代结束了

之所以如此严格，是因为债务问题已经成为地方政府的当务之急。

最近这些年，宏观大环境改变，地方债问题突出，让很多城市的财政捉襟见肘。

财政部数据显示，7月全国一般公共预算收入即狭义口径的财政收入同比下降1.9%。

全国卖地收入，自2021年见顶之后，已经两连跌，2023年只有57996亿元，相较于高点时期，下跌了33.38%。

制图：城市财经；数据：财政部

2024上半年，才卖了15263亿元，同比下降了18.3%。

这对于地方政府而言，相当难受。卖地收入是地方的主要钱袋子，对于很多经济、产业薄弱的地区来说，更是维持运转的主要力量。

这部分收入跳水，财政吃紧程度可想而知。

很多城市，连轨道交通都养不起了。

上面已经提到，多个城市的轨道交通停运。停运背后，都是钱的问题。

今年地方层面上，为了钱，出现了很多让人诧异的现象。

第一，“砸锅卖铁”出现在了很多地方政府正式文件中。

比如重庆市沙坪坝区年初发布的《关于重庆市沙坪坝区2023年预算执行情况和2024年预算草案的报告》提到：

深入开展“砸锅卖铁”、“壮士断腕”资产处置专项行动，深挖存量资产资源，有效盘活国有房屋资产、股权债权、土地资源等。

来源：重庆市沙坪坝区政府官网

2023年，湖南郴州下辖的苏仙区提出：

提高认识，砸锅卖铁，挺过难关；摸清家底，认真清查比对；找准方式方法，加快处置。通过自用、共享、调剂、出租、处置等多种方式，进一步挖掘现有资产资源潜力，提升“三资”使用效益，预期盘活全区行政事业单位国有资产价值5006.36万元，预期增收入库4471.18万元。

来源：苏仙区人民政府官网

再比如内蒙古卓资县2024年政府工作报告中，在谈到化解风险的时候，有如下文字：

“砸锅卖铁”化解债务13.37亿元，实现“退橙”降级。盘活资金1489.6万元，大起底收回资金650万元，优先用于债务化解和重大项目支出。

宁夏永宁县，也在今年7月25日印发了“永宁县安置房闲置房产处置方案”。

相关通知说：为深入贯彻落实政府过紧日子要求，加快推进我县债务化解，砸锅卖铁、全力以赴、用尽全力、穷尽办法做好资产处置变现化解债务工作。

广西柳州柳江区提出的今年下半年工作计划中，就明确包括“砸锅卖铁”盘活处置资产实施方案。

来源：柳州市柳江区人民政府官网

青海海东市也在“砸锅卖铁”，下面这个截图来自青海省发改委官网：

还有泉州。2024年5月11日泉州市泉港区召开第37次常务会议，研究泉港区“砸锅卖铁”处置资产化解债务风险方案、强化预算管理坚持过紧日子。

第二，虚增财政、不断增加非税收收入。

经济观察报最新发布了一篇报道文章《多地政府虚增财政收入到底图啥》，介绍了一些地方为了应付上级考核压力、自身排名等，虚增虚报财政收入。

此外，地方政府为了解决财政压力，瞄准了非税收收入。

今天，经济学家任泽平发布了一篇文章《中国土地财政报告2024：土地财政大降，非税收收入飙升》。其中披露：

最近很多企业反应，地方大量出现罚没、倒查税、异地执法等现象，为过去几十年所罕见，1-7月全国非税收入2.4万亿，同比增长高达12%。

截至8月23日，已有23个省（直辖市、自治区）披露了上半年一般公共预算收入，其中，有20个省份非税收入较上年同期增加，重庆市同比增长31.2%，为目前已知增速最快的省份，吉林、青海、新疆三省非税收入增速也在25%以上。此外，23省中，有16个省份非税收入超过当地一般公共预算收入的三分之一。

黑龙江省则是例外，当地财政厅披露称，从非税收入看，上半年8个非税收入项目“6增2降”。其中：罚没收入增长26.5%。

在这种背景下，最近中央多个部门表态并发文。

8月26日，财政部、住建部、工信部、公安部、交通部、水利部联合发布了《市政基础设施资产管理办法（试行）》的通知。

在《办法》的第13条，明确提出：

政府投资建设的市政基础设施资产应当依法严格履行基本建设审批程序，落实资金来源，加强预算约束，防范政府债务风险。严禁为没有收益或收益不足的市政基础设施资产违法违规举债，不得增加隐性债务。

来源：财政部官网

8月30日，财政部发布的《2024年上半年中国财政政策执行情况报告》，又再次强调：

坚决防止超财力出台政策、新上项目；完善专项债券管理制度，强化项目资产管理、收入归集，确保按时偿还、不出风险；支持地方提升消费品以旧换新能力等。

言下之意很明确，化解债务、防范风险是当务之急，包括地铁在内的基建扩张时代，结束了。

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