战略军控的未来 @大外交智库《大译编参》—

作者：丽贝卡·利斯纳（Rebecca Lissner），美国海军战争学院战略和作战研究系的助理教授，乔治敦大学安全研究中心非常驻学者。

摘要：在大国战略竞争的背景下，军备控制面临新的机遇与挑战。毋庸置疑，军控有助于增加战略透明度，促进战略稳定和互信。但是军备控制也面临来自中美俄三角关系变化、新兴技术、美国国内政治的挑战。未来的军备控制可以通过单边、双边、三边或多边谈判，以非正式政治协议的方式进行，兼顾数量与质量以及行为。但有一点始终明确：军备控制是美国的战略工具而非目的本身。

要词：军备控制；国际安全；中美俄关系；美国外交

文源：The Council on Foreign Relations Center for Preventive Action Discussion Paper Series on Managing Global Disorder No. 4

收录：《大译编参》2021年第103期，总第103期，大外交智库外文编译评论组创办。

编译：杨博，大外交智库外文编译评论项目组《大译编参》执行副主编，现就读于国际关系学院国际关系专业；

审校：范鹏程，大外交智库外文编译评论员助理研究员，现就读于吉林大学公共外交学院；

终审：张童沿，大外交智库外文编译评论项目组《大译编参》执行主编，现就读于上海理工大学中英国际学院。

编译精选

一、导言

大国战略竞争的新时代正在浮现。在过去10多年里，地缘政治范式的转变表现得越来越明显：2008年的金融危机似乎挑战了美国自由经济模式的地位；中国在党的十八大以后，奉行强硬的新外交政策，包括“南海岛屿军事化”以及所谓“战狼外交”；俄罗斯入侵乌克兰，兼并克里米亚，干预2016年美国大选。

为了应对这种新的国际关系图景，美国应该制定一种竞争战略，该战略包含了在必要时管控竞争的内容。美国没有兴趣与中国或俄罗斯进行零和竞争，美国也无法负担这种竞争所需要的成本。新冠肺炎大流行也生动地说明了大国在拥有共同利益的问题上保持对抗心理，将会导致危险的全球功能障碍（global dysfunction）。即使是那些主张以大国竞争为中心制定美国大战略的人也认为，应该同时采取某种合作措施，并引用了两大现存威胁——气候变化和核战争——加以证明。

但是，尽管冷战的经验表明军控可以作为竞争国家间合作的亮点，促使各方限制军备，美国现在面临的地缘政治格局也不同于冷战期间，未来的军备控制也将不同于过去。

当下，全球权力的转移推动了中国崛起，增强了中国对美国及其盟友的军事威胁。但在核武器领域，俄罗斯仍然是美国唯一的势均力敌者。同时，快速的技术变革挑战了战略稳定性，因为新的军事技术增强了对手的能力，加剧了不确定性，并且在某些情况下，突破了传统的军备控制模式。此外，美国内部日益增长的政治两极化可能会束缚华盛顿的决策，给任何军备控制协议注入党派争议。党派纷争使条约基本不可能获得批准，并挑战了美国作为一个外交参与方的可靠性。

为了应对新的挑战，美国应该扩大其核军备控制的概念，以追求更广泛的相互限制。虽然稳健的、具有法律约束力的条约仍然是军控的最佳选择，但是美国应该准备提前推进各种形式的措施，以降低核风险和建立信心。拜登政府应该利用行政手段的灵活性，通过一系列渐进的措施来规范日益激烈的战略竞争。延长《新削减战略武器条约》是重要的第一步。拜登政府还应该开始谈判，以达成一项补充或后续协议，以支持美俄战略军备控制制度。与中国建立双边战略稳定问题合作，以及通过联合国安理会常任理事国的形式展开合作，这是最有可能让中国参与其中的形式。建立对话机制，促进规范和防护措施的发展，防止新兴技术应用的不稳定问题，并考虑加强战略稳定的单方面措施。

二、军控的益处

军备控制通过明确每个参与国的能力和战略，从而维护战略稳定。首先是危机稳定性：当有核国家不会因为害怕另一方首先对自己发起核打击，而率先发起针对对手的无预警核打击时，危机的稳定性就实现了。其次是军备竞赛的稳定性，或者说缺乏建立核武器装备的动机。通过抑制不必要的军备竞争，军备控制使各方能够以更低的成本实现安全。

任何军备控制协议的设计好坏都将决定其提高战略稳定性的程度。在设计促进美国利益和有利于战略稳定的相互限制制度时，决策者可以考虑该协议或倡议在多大程度上抓住了军备控制的潜在好处：

1、军备控制可以通过核查和验证来提高透明度。

2、军备控制可以通过承诺状态对其行为或能力的限制来增强可预测性。

3、军备控制可以通过限制甚至销毁核武器及其运载系统来增强稳定性。

4、军备控制可以通过为欺骗设立明确的门槛来澄清意图。许多军控协议在技术细节方面建立了防止欺骗的核查机制，以及可以消除欺诈与怀疑的咨询机构。

5、军备控制可以建立沟通机制，建立双方之间的信任，并提供相应的场所，来讨论违规行为或解决原协议遗漏的新因素。

此外，军备控制还有助于加强对对方的情报搜集，通过情报搜集挫败对方的二次核反击能力。

但是，军备控制协议不一定为各缔约方带来同样的利益，各缔约方对于军控协议也有不一样的利益权衡。尽管俄罗斯重视参与美俄军控条约为其带来的威望——因为这是冷战时期高层政治的顶峰——但美国并不寻求对其大国地位的类似验证。中国似乎也不认同特朗普政府所主张的“大国有责任参与战略军备控制”。相反，军备控制的透明度价值对美国来说则得不偿失。得益于美国的政治结构，俄罗斯可以深入洞察美国的核力量。相比之下，关于俄罗斯核力量的公开信息要有限得多，这要求美国通过其他手段获得这些信息。

最后，军备控制也可以加强核不扩散体系，尽管这并不是最主要的优点。

三、军控面临的挑战

尽管军控有好处，但其仍面临着持续的和不断增长的挑战。美俄军备控制制度的崩溃反映了这些压力，因为其框架旨在规范美国和俄罗斯之间的双边核竞争，因此没有考虑到新的行动者或新技术。在特朗普总统的领导下，为应对这些21世纪挑战而升级军备控制方面的进展未能实现。但即使拜登执政，正式国际协议在美国国内政治中也具有高度争议。总之，这些挑战明显表明，通过调整美俄现有的军备控制结构来实现任何宏伟的交易（grand bargain）是不可能的。

（一）中美俄三角关系的动态变化

下一波军备控制将发生在深刻的地缘政治动荡中。未来几十年，中国将成为美国的主要竞争对手，但这种竞争极不可能在战略核武器领域展开。尽管核军备竞赛是冷战期间美苏竞争的一个核心特征，但中国从未将同样的军事或外交意义归因于核武器。中国的核武库拥有大约320枚核弹头，其规模大致相当于法国，约占美国和俄罗斯各自核武库的5%。中国还长期坚持“不首先使用核武器”的政策。但是，五角大楼预估中国的核武库未来十年将翻一番，这表明中国可能拥有“三位一体”的核力量。然而，如果美俄军备控制沿着其目前的道路进行，这些以中国为中心的风险将得不到解决。在某些情况下，一个纯粹的双边框架可能会使美国和俄罗斯暴露在中国不受约束的军事现代化所产生的新危险中。鉴于中国和俄罗斯之间关系的改善，俄罗斯可能会更容忍三边战略平衡的变化。而美国处在完全不同的位置，中美关系持续下行，新冠肺炎疫情只是加剧了这个趋势。

俄罗斯及其核力量则是一个直接的挑战。尽管特朗普政府的国家安全战略和国防战略将中国和俄罗斯都视为主要竞争对手，但俄罗斯的经济体量远小于中国，也没有成为全球体系领导者的前景。然而，俄罗斯的雄心是在其周边地区建立一个势力范围，成为一个区域或全球秩序的破坏者。事实上，俄罗斯拥有世界上最大的核武库，正如两位学者所观察到的，“俄罗斯领导人和前苏联领导人都将核武器视为大国政治中和平与安全的保证”，也是施加政治权力和影响力的工具。

虽然《新削减战略武器条约》对俄罗斯部署的战略核部队施加了可验证的限制，但它并没有涵盖俄罗斯的全部核能力。俄罗斯还拥有大量战术核武器，《中导条约》的废除也解除了俄罗斯在中程导弹方面的限制。俄罗斯还在进行核武器的现代化，布局一系列新型武器系统，其中有些武器系统是在条约框架以内的（例如“先锋”高超音速滑翔飞行器、“萨尔马特”洲际弹道导弹），而有些则会对条约以外的战略能力稳定构成潜在的破坏（例如“波塞冬”水下无人潜航器、“海燕”核动力巡航导弹、“匕首”空射弹道导弹，以及“锆石”高超音速巡航导弹）。

鉴于中美俄三角关系的不对称性，全面、对称和具有法律约束力的军备控制——即以三边形式复制美俄模式的军备控制将不可能实现。对相互确保摧毁能力的承认、对称的核武库是美俄军控的基础，但是这些基础在中美之间不存在。但是，这种三边谈判也可能服务于一个更广泛、具有战略意义的目的：在中国和俄罗斯日益一致反对美国的同时，制造摩擦，暴露中俄两国之间的不同利益。

（二）新兴技术

战略不稳定的新时代面临着军事现代化和技术创新的融合。技术突破也提高了进行第一次打击的可能性——特别是当新技术可以利用对手的新漏洞时。

网络可能是最紧迫的问题。军事越来越依赖于数字信息系统，这种依赖形成了新的脆弱性。这种脆弱性可能会破坏指挥和控制系统的生存能力，如果与常规和核打击的威胁相结合，就会加剧不稳定性。除了网络脆弱性之外，如果现有的网络能力能够使现有武器系统拥有更快、更准确或更强大的隐形能力，那么网络的引入也可能会破坏稳定，人工智能的进步更有可能产生这一结果。

空间系统并不新鲜，但它们日益复杂化并集成到指挥和控制中，加剧了不稳定的风险。美国、中国和俄罗斯都拥有侦察卫星，而捕获频繁且高分辨率图像的能力正在迅速发展。美国还依赖卫星进行早期预警和指挥控制系统，这使得美国卫星容易受到反卫星攻击，中国和俄罗斯也可能遇到同样情况。目前大部分卫星缺乏自卫能力，这可能招致对预警卫星的袭击，使美国针对战略性核打击的预警失效。对天基装备和行动的军备控制是可能的，因为卫星数量和轨道相对容易验证，而且新的发射很容易被观测到。

可操纵高超音速滑翔飞行器是第三种可能被证明是导致不稳定的新兴技术——尽管它们易于集成在现有的军备控制体系中。可操纵高超音速滑翔飞行器可以像洲际弹道导弹一样发射到大气层外，但再入大气层后具有更大的机动性，以便在到达目标时采取不可预测的路径并规避防御。它们的速度非常快，可以超过5马赫，并支持巨大的有效载荷。目前中俄都在发展可搭载核武器的高超声速弹头。同时，高超音速飞行器的运行速度使国家决策时间缩短，增加了将常规打击误解为核打击的风险。

（三）美国国内政治

美国国内不友好的政治环境增加了军备控制的国际障碍。冷战期间生效的所有美俄军控条约都获得了参议院两党议员88票及以上的赞成。相比之下，最近的双边军备控制协议——2011年批准的《新削减战略武器条约》，以71票赞成和26票反对的结果得以通过，其中只有32%的共和党参议员支持该条约。这一结果似乎反映了美国政治中的一些趋势和动态，预示着未来试图通过军备控制条约将更加困难。

第一种趋势是美国国内政治高度极化。民主党人和共和党人形成了两个对立的政治阵营。两党的政治极化阻碍美国多方面的外交政策，为国际协议的批准制造了更大的障碍。

政党两极化也可能会削弱支撑美国和俄罗斯之间最后一项军备控制协议的共识。《新削减战略武器条约》是美国民主共和两党达成的妥协。实际上，鹰派的共和党人接受军备控制作为核现代化的先决条件，更多鸽派的民主党人接受现代化作为军备控制的代价。随着两党的敌意加剧，两党的妥协变得更加困难，民主党人将重新考虑他们对强大的核现代化的支持，而这也进一步危及未来军备控制的前景。而随着军备控制协议进入新领域，两党的脆弱关系也将有更多龉龃。

最后，党派两极分化损害了美国作为国际外交竞争（包括军备控制谈判）对手的信誉。总统很容易退出军备控制条约，因此这些条约对总统基本不具备约束力。因此，政党两极化使美国的外交政策更具有不确定性。因为每当总统任期从民主党人转变为共和党人时，就有可能出现波动和逆转。伊核协议的废除就是一个例子。

四、军备控制的范围

《新战略武器削减条约》的后续行动不可能解决中俄的武器现代化问题、新兴技术问题以及美国国内政治的混乱。试图达成广泛的中美俄三边条约是不可能的。相反，美国应该采用一种新的、多轨道的军备控制途径，其以一系列不同维度的相互约束为特征，从而创建一个军备控制选项菜单。

（一）参与方：单方面、双边、三边或多边

美国可以通过各种组合形式来寻求相互约束。最熟悉的是美国和俄罗斯自20世纪70年代初以来反复进行的双边军备控制。尽管中国表示不感兴趣，但中美俄三边模式可能是未来实现相互约束的一个富有成效的机制。一个更包容的框架可能需要多边组织，以及联合国安理会常任理事国、所有核武器国家、《不扩散核武器条约》缔约国，甚至是《禁止核试验条约》的签署国。

最有限的“相互限制”（“reciprocal”）形式是单边约束。单方面的限制可以采取改变声明性政策（例如：筛选美国使用核武器的条件，包括“唯一用途”或“不首先使用”声明）或者核姿态（例如：取消发射警告，减少核武库规模，或消除三位一体核力量的一部分）的形式。在确定未来军备控制谈判方的正确数量和身份时，美国将面临明确的权衡。其中，单方面措施是最容易实现的，因为实施这些措施的权力完全属于美国——但不能保证相互限制，即使能够相互限制，单方面措施也缺乏商定的核查机制。美俄的双边形式在以往是主要形式，但将中国排除在这种形式之外越来越成问题。随着军备控制协议谈判方的增加，相互约束制度的范围也在扩大，但谈判变得更加复杂，每个国家国内政治体系在内的否决点数量也在增加。

（二）条约编纂和核查：正式化、技术化还是非正式化、政治化？

相互限制可以通过明确技术规定和核查程序的正式条约，或通过依靠本国技术手段进行核查的非正式政治协定来实现。俄罗斯通常更喜欢正式的方式：例如，当布什政府提出一项关于“削减作战部署的战略核弹头”的政治协议时，俄罗斯表示异议，遂提出《削减进攻性战略武器条约》。

但是，非正式/政治协定可以作为更正式协议的前身。此外，情报收集或促进某些核查形式的自愿协议的进展，可以为相互减少或限制武器创造额外的外交空间，而不需要技术意义上的侵入性核查措施。任何非正式的军备控制协议都必然比正式协议具有更短的时效，也因此难以预测，但其灵活性、更短的时效范围和侵入性的降低也可能使这些措施更容易实现。

（三）内容：数量、质量和行为

美国可以设计出数量、质量或行为上相互约束的制度安排。最近，关于正式军备控制条约的谈判集中在数量限制上，以使战略军备控制的未来能够实现美国和俄罗斯核力量之间的理想平衡，尽管这些限制的特定水平随着时间的推移而变化。数量限制可以将军备竞赛从数量竞争转向质量竞争，这有利于像美国这样擅长军事技术创新的国家。

相互限制的另一种方法是关注质量方面的限制，或在数量限制的同时追求质量限制。质量属性可能包括运载工具的速度、精度和范围、核弹头的产量或指挥和控制性基础设施的生存能力，以及美国、中国和俄罗斯正在进行的核现代化项目。

最后，相互约束可以解决行为问题：不同于对核力量或其支持的指挥和控制系统施加质量或数量的限制，行为限制旨在解决核武器部队的征召或行动姿态。这种行为限制可表现为政策声明的转变，限制核武器部署的地理范围。行为限制在网络中也可以实现。正如物理学家和核政策专家詹姆斯·阿克顿（James Acton）所说，“采取一种有意识的规避风险的方法来管制潜在并正增多的网络行动，特别是那些直接针对核部队或指挥、控制、通信和情报系统的行动，也包括针对军民两用网络的行动”，甚至达成完全避免此类行为的多边协议。

（四）平衡性：对称或者不对称

相互的约束可以是完全对称的，也可以包括不对称的特征。以正式条约形式实现的军备控制，面临着要求对称的法律要求。然而，“混合自由”（freedom to mix）方法对数量的限制可以与质量的不对称同时存在，而政治承诺可以绕过国会关于对称性的要求。不对称军备控制为设计相互约束的制度开辟了许多新的可能性。正如国防研究学者希瑟·威廉姆斯（Heather Williams）所认为的那样，不对称军备控制可能涉及“削减的不对称性”，即各方同意相同的上限，但一个国家进一步削减现有的力量。此外不对称军控还包含“上限的不对称”，或不平等的数量限制，以及“领域的不对称性”，这将促使国家根据实现跨领域质量平衡的比率，相互裁减不同类型的军备。而现有的不平衡、灵活、不对称的方案可以将中国的中程导弹或俄罗斯非战略核武器纳入军备控制体制。

（五）范围：广义或狭义？

在设计一个相互约束的制度时，美国应该决定是寻求广泛的协议，还是采取更小范围、更碎片化的办法。一个广泛的协议将超越传统军控协定对战略系统的强调，可能包括非战略核武器、导弹防御系统和新兴技术。但是寻求签订这种军控协定的政治障碍是很高的。

综合军备控制协议的替代选择是一种具有多种形式的相互约束的制度。这种碎片化的方法可能被证明更简单、更快、政治上更可行——但它也造成了风险，即谈判者将把注意力集中于更容易的问题，避开最重要的分歧领域，使重大不稳定的来源没有得到解决。此外，任何缩小谈判范围的行为，都使得跨领域的谈判，以及为战略稳定构建新框架的创造性谈判或联系更不可能。

五、进展：美国政策的前进道路

如果美国、中国和俄罗斯能够就规制战略竞争、降低核风险达成一致，那么一个新的相互约束制度将更有可能实现。然而，军备控制不会改变美国与中国或俄罗斯的关系；相反，军备控制与中国和俄罗斯的行为将同时破坏美国的利益和价值观。美国应该认识到，军备控制是一种战略工具，而不是一种目的。下面提出的军备控制措施都不能解决印度、朝鲜和巴基斯坦等其他拥核国家的行为可能造成的不稳定问题。尽管如此，精心设计的相互约束仍然可以提供许多相互强化的好处：

1、通过加强危机管控，确保竞争甚至危机不会螺旋上升变成灾难性的冲突。

2、在促进危机和军备竞赛的稳定方面，军备控制可以帮助美国尽量减少核武器在其国家安全战略中的作用。

3、在新冠肺炎导致的经济后果可能给自由支出施加下行压力之际，它们还可以减少核力量上的支出浪费。

4、此外，军备控制可以在美国与其大国竞争对手之间建立互信，使其他形式的战略监管或有限合作成为可能，同时也通过维持《核不扩散协议》的核心条款来推进美国的不扩散目标。

（一）三边层面

1、作为与中国和俄罗斯谈判的政治框架，拜登总统应该寻求与中俄两国共同发表联合声明，重申里根-戈尔巴乔夫的承诺：“核战争不能赢，永远不能打。”

2、以双边和多边形式，探索限制导弹防御系统的可能，在不损害美国及其盟国抵御其他弹道导弹威胁能力的前提下，为中国和/或俄罗斯提供保证。

（二）双边：美国和俄罗斯

1、开始就《新削减战略武器条约》的双边后续行动进行谈判，旨在确保双方进一步削减已部署的战略核弹头、导弹、轰炸机和发射器。

2、美国应寻求将俄罗斯的非战略核武器、以前被《中导条约》所涵盖的中程核系统以及新型核系统纳入其中。通过这些谈判，美国应探讨补充非正式协定的可能性，从而为相互限制开辟新的途径。

3、争取一项临时政治协议，建立对军备控制新方面的信心，可能包括导弹防御方面新形式的透明度和合作。

4、寻求在双边关系的各层级进行更广泛和更频繁的关于战略稳定和危机管控的讨论，包括扩大“战略安全”对话、北约-俄罗斯理事会关于危机管理的对话，以及关于核安全的技术专家对话。

（三）双边：中国和美国

拜登政府应采取以下步骤，加强与中国的双边战略稳定：

1、将战略稳定对话作为双方的优先事项，作为关于双边安全问题的一套更广泛的高层对话的一部分。战略稳定对话应涵盖一系列与核相关的问题，包括核原则、力量和政策；新兴技术（网络技术、人工智能、空间和高超音速技术）；以及危机通信程序。

2、利用战略稳定对话确定建立信任机制的领域，包括信息交流和危机沟通热线。

3、探讨尽早与中国方面就危机管理的可取性和核风险的降低发表联合声明的可能性。

（四）多边层面

1、继续并显著扩大安理会常任理事国（P5）战略稳定对话，包括关于核现代化项目和计划的新信息共享。

2、争取关于所有联合国安理会常任理事国导弹飞行试验预先通报的非正式多边协议，扩大美俄和中俄现存的弹道导弹发射前通报协议。

（五）单边层面

拜登政府有权以单方面的形式立即推进战略稳定，具体应采取以下步骤：

1、在适当的时候，作为《新战略武器削减条约》后续谈判政治框架的一部分，通过宣布“部署不超过1400枚战略弹头（低于条约1550枚的上限）并邀请俄罗斯作出相互承诺”来建立信心。

2、在拜登政府的第一年进行核态势审查(Nuclear Posture Review，NPR)，作为NPR进程的一部分：

（1）根据核武器现代化的形势以及财政压力，思考如何使美国的声明性政策、战略态势和部队结构能最好地服务于国家安全目标。

（2）评估美国的全球弹道导弹防御要求。

（3）评估单方面变更声明性政策，如“唯一目的”或“不首先使用”声明。

3、加强对中国和俄罗斯核力量的情报收集和分析能力——包括通过整合新兴或者商业技术，例如、商业卫星、纳米卫星和远程侦察无人机。在2026年《新削减战略武器条约》到期时，增加非正式军备控制协议的选择。

4、通过鼓励国会在核和战略稳定问题上采取行动，并寻求两党支持重大外交倡议的声明，为未来可能达成的军备控制条约奠定基础。

译者评述

本文是美国外交关系协会的一篇政策建议报告。文章分析了当前军备控制的政治背景，军备控制的益处，也分析了当前军备控制存在的挑战，并为拜登政府提出了关于军备控制的政策建议。

实事求是地说，该报告的分析有许多鞭辟入里之处。第一，文章阐明了国际格局演变对军备控制发展所带来的冲击。第二，文章说明了军备控制的诸多好处，包括促进战略稳定、增强国际互信、减少军费开支等。第三，文章分析了当下军备控制的诸多挑战——中美俄三角关系的变化；以网络、人工智能、太空技术为代表的新兴技术；美国国内政治极化问题等。应该说，文章对这些挑战的概括是较为客观和全面的。第四，文章对未来军备控制体系的框架和范围提出了构想，体现了多路径军控的思路，为未来军备控制的发展提供了参考。

这篇报告也为我们研究拜登政府的军控政策提供了窗口。从这篇文章我们或可预测：拜登政府可能更多地采取三边或者多边形式的军备控制谈判；谈判内容更多地侧重于与新兴技术有关的战略武器；对军备控制的核查形式更多依靠于国家技术手段而非侵入性核查；军控成果更可能以政治协定而非法律条约的形式呈现。

最后我们必须指出，这篇政策报告虽然充满“战略稳定”等字眼，但充斥着美国的霸权主义思维。第一，文章中提出的所谓“三边谈判”，而中国与美俄的核力量根本不在一个水平，因此所谓谈判实际上主要为了遏制中国核力量的发展，并挑拨中俄关系。第二，文章渲染中俄核武器威胁，而刻意忽略美国的技术发展以及对他国的威胁。第三，美国国内的政治极化问题是美国政治家需要解决的问题，而不能让世界各国为美国的政治极化买单。第四，文章提出的所谓“更灵活”的军控政治协议，实际上为美国的“弃约”留下空间。

总之，正如文中所说，军备控制不是“目的”，而是美国的“战略工具”。

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