党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，“推动重要流域构建上下游贯通一体的生态环境治理体系”。从治理与法治互动关系来看，这一举措是要聚焦流域生态环境大保护大协同格局，以系统性、整体性、协同性为基调，推进流域治理破新局、开新篇。
精准定位流域生态环境治理的疑难问题与改革需求。《长江保护法》《黄河保护法》以及相关地方立法的实施，为构建流域上下游贯通一体的生态环境治理体系提供了顶层设计和底层逻辑，推动着流域生态环境保护从重点整治向系统治理转型，治理形态从分散行权向整体协同跃迁。尽管我国立法基本完成了体制机制创建，但现有制度仍不能满足流域作为整体空间的法治需求。具体表现为：流域生态环境的结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解，流域环境基础设施存在较明显短板，流域水生态系统的多样性、稳定性和持续性有待加强，流域水资源配置格局有待完善，流域水环境风险高发，等等。面对严峻形势，迫切需要聚焦政策统一性、规则一致性、执行协同性，构建上下游贯通一体的生态环境治理体系。这一改革任务的着力点在于：如何形成以流域空间规划为基础、以用途管制为主要手段的开发保护制度，统筹协调流域空间规划和生态环境分区管控的关系；如何强化源头、系统、综合治理，一体推进治水、治气、治土、治废、治塑、治山、治岸、治城、治乡；如何坚持以人民为中心，为公众提供良好公共产品；如何深化岸上岸下、地上地下水污染治理成效，破解城乡、船舶、港口污染防治难题；如何保障流域生态用水和生态流量监管，优化水资源配置；如何有效化解流域水环境风险，强化环境风险监控预警体系和应急处置能力建设。
整体构建“1+3+4”流域生态环境治理体系。“1”即是构建以协同、统筹、衔接、评价、监督为定位的流域治理基础体制，搭建全流域统一管理与多部门协作的横纵联动网络，推动“流域环境综合管理模式”向“上下游贯通一体的生态环境治理体系”升级提效，为生态环境共建共保、流域空间协作共治、发展成效共享互惠提供基本框架。“3”即是增强要素、空间、制度的全流域统筹兼顾，解决要素管控低效、空间治理无序、制度体系脱节的治理症结，塑造条块协同、事权清晰、运转高效的治理机制。“4”即是进一步健全生态环境治理的责任体系、监管体系、市场体系和法律法规政策体系，夯实流域内政府领导责任和企业主体责任，优化监管机构、权限、标准、手段，充分发挥市场配置资源能力，激活社会参与活力，系统集成强制性、激励性、实施性、协调性制度。
系统健全流域生态环境治理责任体系。在政府责任维度，依托《重点流域水生态环境保护规划》确定的总体目标和重点任务，制定责任清单，压实流域政府主体责任。充分发挥中央和地方的积极性，明确全流域生态环境保护的事权配置和支出责任，适度强化中央事权，优化流域各级政府在规划、监测执法、监管能力建设、污染防治以及其他相关事项上的事权与财权。确立符合流域实际和特色的治理目标，完善流域生态文明建设目标评价考核体系，将美丽河湖建设情况纳入生态环境保护督察重点。在企业责任维度，落实以排污许可制为核心的固定污染源监管制度，推进多污染物协同减排和流域生态环境一体管控，妥善处理排污许可与流域环评的关系。大力推进流域内企业绿色生产和清洁生产的全过程管理，充分发挥信息工具和信用机制的作用，提升企业的自我规制能力和守法水平。在社会行动维度，完善流域社会监督机制，引导社会组织依法开展生态环境公益诉讼，加强各类社会团体的参与能力建设，引导公众自觉履行水生态环境保护责任，践行绿色生活方式。
持续完善流域生态环境治理监管体系。其一，深化生态环境监管机制改革，整合流域污染防治和生态环境保护执法职责、队伍，构建行刑衔接、信息共享、联合监测、共同执法、应急联动的监管执法体系，推动流域相邻省份甚至全流域污染联防联控。尤其要注重加强对所有者、开发者、监管者的外部监管，规范约束各类开发利用流域自然资源的行为。其二，完善生态环境保护修复监管，还要强化司法保障。加强流域省级单元内信息共享、案情通报、案件移送制度高效运转以及省际权力协作机制落地见效，同步办理流域内沿江沿湖关联案件。探索设计全流域统一的涉生态环境案件的审判组织、受案范围、审理程序；以实施重要流域立法和创设公益诉讼专门立法为契机，进一步加强公益诉讼检察工作。其三，建立完善现代化流域生态环境监测体系，统一监管标准和尺度，提高大数据、大模型、人工智能等智慧化监管水平，持续完善陆海统筹、天地一体、上下协同、信息共享的流域生态环境监测网络。
重点发展流域生态环境治理市场体系。通过深化行政审批制改革，破除流域环境治理市场的障碍，规范引导各类资本参与流域治理投资、建设、运营，鼓励支持实施生态环境导向的开发项目，充分激活绿色项目的经济效益和环境效益。积极推行流域环境污染防治和保护修复“污染者付费+第三方治理”机制。健全水资源资产产权制度，改变分割管理、全面开发的状况，既要完善水资源价格形成机制，发挥市场配置资源的决定性作用，也要发挥政府管控功能，做好总量和强度的双控。在江河源头区、集中式饮用水水源地、重要河流敏感河段和水生态修复治理区、水产种质资源保护区、水土流失重点预防区和重点治理区、大江大河重要蓄滞洪区以及具有重要饮用水水源或重要生态功能的湖泊，探索建立政府主导、企业和社会参与、市场化运作的流域生态环境综合补偿和下游协同治理的保护补偿机制，推动流域范围内地方政府、市场主体成本共担、合作共治、效益共享，最大程度地发挥流域生态系统的服务价值。
高效实施流域生态环境治理法律法规政策体系。首先，提高流域立法的体系化程度，编纂生态环境法典，统筹推进涉流域的生态环境、资源能源相关法律法规修订。鼓励有条件的地方以流域为单元开展协同性、特色性、创制性立法。其次，基于法律法规的约束性功能，围绕流域水环境质量和污染物排放、水资源节约集约利用、水生态环境修复、生态流量、生物多样性保护、防灾减灾等核心工作建立完善的标准体系。再次，以流域国土空间规划为统领，强化政策协同，建立常态化重大决策评估评价考核机制。最后，充分发挥财税政策支持引导作用，建立以财政投入、市场参与为总体导向的治理资金多元化利用机制，以税费引导、专项奖励为调节手段的水资源节约集约利用机制，以及以整体治理、分段施策为基本思路的生态保护补偿机制。综合应用税收、价格、保险、基金等手段，改善流域生态环境，促进全流域高质量发展。
（本文系国家社科基金重大项目“黄河流域生态保护和高质量发展法律制度体系研究”（20&ZD186）阶段性成果）
（作者系重庆大学法学院副院长、教授）