文丨宋洪远1 彭洁锞2

1 华中农业大学乡村振兴研究院

2 中国农业大学国家农业农村发展研究院

原文载丨《中国国情国力》2025年第4期

摘要：

2025年既是“十四五”规划收官之年，又是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴衔接5年过渡期的最后一年；既是“十五五”规划谋篇布局的重要之年，又是进一步深化农村改革的关键之年。本文在分析研判农业农村发展基础条件与问题挑战的基础上，聚焦两大目标，提出强化双轮驱动，提升乡村产业发展、乡村建设和乡村治理水平的建议，为推进农业农村现代化提供决策和实践参考｡

关键词：

粮食安全；脱贫攻坚；农村改革；科技创新；乡村全面振兴

一、深刻认识着力做好当前“三农”工作的重要意义

2025年既是“十四五”规划收官之年，又是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴衔接5年过渡期的最后一年。在此背景下，着力做好当前和今后一个时期的“三农”工作，对于谋划“十五五”农业农村发展的目标任务，研究制定过渡期后帮扶政策体系，进一步深化农村改革，扎实推进乡村全面振兴具有重要意义。做好当前和今后一个时期的“三农”工作，必须科学研判当前农业农村发展具备的基础条件和面临的问题挑战。

一方面，从确保国家粮食安全的目标看，我国已形成以“耕地保护、科技驱动、制度保障”为核心的支撑体系。在耕地保护方面，紧抓耕地数量与质量“双管齐下”，高标准农田建设持续推进，盐碱地综合利用试点不断拓展，“藏粮于地”战略取得突破进展；在农业科技方面，以北斗导航农机与植保无人机等为代表的现代农机规模化应用，良田良种良机良法“四良融合”大面积推广，农业科技进步贡献率稳定在63%以上，“藏粮于技”战略取得较大进展；在制度保障方面，全面落实耕地保护党政同责与粮食安全党政同责，深入探索粮食产销区省际横向利益补偿机制，构建了从中央到地方的垂直责任传导机制。在多重有利因素作用下，我国粮食产能连续9年稳定在1.3万亿斤以上，2024年总产量首次突破1.4万亿斤。然而，保障粮食安全所面临的挑战压力仍然存在，气候变化引发极端天气频发、病虫害扩散加速，自然风险压力加大；国际地缘冲突与贸易壁垒冲击全球供应链稳定性，国内农产品流通环节损耗率高、物流设施覆盖率不足与储备调控机制滞后，进一步激化供给结构性失衡矛盾；需求升级加剧食物转型压力，城镇化推动粮食消费总量刚性增长与饲料粮需求扩张，叠加居民消费品质化升级，使优质农产品供给短板凸显，而农村人口老龄化制约生产效率提升，形成需求牵引与产能制约的深层矛盾。

另一方面，从不发生规模性返贫致贫的要求看，在5年过渡期中，防止返贫致贫动态监测帮扶机制不断完善，低收入人口分层分类帮扶制度初步形成；832个脱贫县均已形成特色支柱产业，脱贫劳动力务工就业规模连续4年稳定在3000万人以上，脱贫地区与其他地区的发展差距、脱贫人口与全国农民的收入差距持续缩小；脱贫县基础设施和公共服务持续改善，脱贫地区的发展基础更加稳固。同时也要看到，防止返贫致贫工作仍存在不少问题挑战，返贫诱因复杂交织，疾病、灾害、产业波动与就业不稳形成叠加风险，脱贫农户持续增收乏力；部分脱贫县产业链条短、同质化严重，扶贫项目资产管护亟待加强；传统就业领域收缩与脱贫劳动力技能较弱形成双重制约，稳岗就业压力较大，守牢不发生规模性返贫致贫的底线，任务依然艰巨。

做好当前和今后一个时期的“三农”工作，要聚焦确保国家粮食安全和不发生规模性返贫致贫两大目标，强化农业科技创新和深化农村改革双轮驱动，提升乡村产业发展、乡村建设和乡村治理水平，推动农业增效益、农村增活力、农民增收入，为推进乡村全面振兴，实现农业农村现代化提供基础支撑。

二、聚焦国家粮食安全和不发生规模性返贫致贫两大目标

（一）增强粮食等重要农产品供给保障能力

保障国家粮食安全是实现国家安全的基石。从战略层面看，粮食安全是“国之大者”，只有端牢“中国饭碗”，才能在复杂严峻的国际环境中牢牢把握发展主动权。从民生维度看，充足的农产品供给是保持物价稳定、增进民生福祉的基础。针对粮食安全领域存在的问题，要通过系统施策提升粮食生产和供给保障能力，为推进乡村全面振兴筑牢根基。

1.强化耕地保护与质量提升措施，夯实粮食生产的物质基础。耕地是保障粮食安全的命脉。必须坚持最严格的耕地保护制度，统筹推进数量管控、质量提升和生态修复。严格落实耕地总量动态平衡和“以补定占”原则，将各类被占用的耕地纳入统一管理，持续做好耕地“非农化”“非粮化”整改工作。逐步把永久基本农田建成高标准农田，通过科技攻关和工程措施将低产田转化为高产稳产田。加强农业防灾减灾能力建设，完善农田排灌系统、优化灾害预警体系，增强耕地抗风险能力。

2.健全种粮农民收益保障与主产区利益补偿机制，支持粮食生产发展。稳定粮食生产，关键在于构建有效的利益保障机制，让农民种粮有利可图、主产区抓粮有积极性。一方面，健全种粮农民收益保障机制，完善价格、补贴、保险政策支持体系，动态调整最低收购价，健全农资保供稳价应对机制，扩大完全成本保险和种植收入保险覆盖范围，逐步提高保险保障水平。另一方面，完善粮食主产区利益补偿机制，通过转移支付、产业协作、生态补偿等方式，平衡产销区利益，形成“主产区种粮不吃亏、主销区供粮有保障”的良性循环。

3.完善粮食流通体系和农产品贸易调控机制，提高供给保障水平。粮食流通体系是连接生产与消费的关键纽带，要通过全链条优化实现“产得出”向“供得上、供得优”转变，提升供给体系韧性。健全现代粮食物流网络，畅通“北粮南运”通道，加强应急保供体系建设，优化中央和地方储备结构，强化粮食储备调控能力。加强全球粮食和农产品生产监测预警，健全农产品产业损害预警体系。推进全链条节粮减损，扎实推进粮食节约和反食品浪费行动。

4.促进畜牧业水产业等稳定发展，构建多元化食物供给体系。践行大农业观、大食物观，构建更可持续的食物供给新格局，是积极应对资源环境压力和适应消费升级需求的战略举措。优化生猪产能动态调整机制，落实肉牛、奶牛产业纾困政策，优化畜牧业结构，提升肉蛋奶供应能力。发展设施农业、林下经济、深远海养殖等新业态，开发盐碱地作物、微生物蛋白等新型食物资源，构建多元化食物供给体系。

（二）持续巩固拓展脱贫攻坚成果

巩固拓展脱贫攻坚成果是有效衔接推进乡村全面振兴战略的基础。持续巩固拓展脱贫攻坚成果，能够有效化解部分困难群众内生动力不足、区域发展不平衡不充分等深层问题，加快推动脱贫地区转型发展。

1.健全监测帮扶机制，筑牢防返贫致贫底线。健全监测帮扶机制对化解返贫致贫风险、织密民生保障网络具有决定性作用。进一步完善覆盖农村人口的常态化监测帮扶体系，对有返贫致贫风险的群众，确保早发现、早干预、早帮扶；进一步完善分层分类帮扶机制，综合采取产业就业支持、兜底保障、临时救助与保险赔付联动等帮扶手段。

2.强化产业就业协同帮扶，激发贫困人口内生动力。从产业升级与就业扩容双向发力，形成“以产促就、以就稳收”的局面，实现脱贫群众持续增收。立足县域资源，发展劳动密集型产业和乡村服务业，吸纳本地劳动力就业；强化就业帮扶，实施就业促进行动，提升脱贫人口进入新业态的能力；持续强化东西部协作和社会帮扶，推动产业梯度转移，形成“东部市场+西部资源”协同发展模式。

3.完善资产长效管理机制，提高脱贫资产效能。脱贫攻坚期间形成的扶贫资产是持续巩固拓展脱贫攻坚成果的重要物质基础，要管好用好这部分资产，充分发挥长期效益。以产权制度改革为抓手，全面清查扶贫项目资产，分类确权登记，明确管护责任；强化风险防控，建立资产收益动态监测机制，防范因市场波动或经营不善导致的资产贬值；加强贫困地区集体经济组织能力建设，提升资产运营专业化水平，为乡村全面振兴注入持久动力。

三、强化农业科技创新和深化农村改革双轮驱动

（一）强化农业科技创新战略支撑

农业现代化关键是科技现代化。面对全球农业科技竞争加剧与国内资源环境约束趋紧的双重挑战，必须将科技创新作为农业高质量发展的第一动力，加快突破关键核心技术瓶颈，构建全链条创新体系，培育发展农业新质生产力，为构建现代化农业产业体系提供基础支撑。

1.聚焦关键核心技术突破，强化农业科技自立自强。农业关键核心技术突破是筑牢粮食安全防线、实现农业产业升级的战略支点。针对我国在核心种源、高端智能农机、绿色低碳技术等领域部分关键环节受制于人的问题，应优化科研攻关机制，设立专项基金支持种源、农机、绿色技术等“揭榜挂帅”项目，集中力量突破技术瓶颈。

2.强化科技力量协同攻关，构建全链条创新生态。针对当前存在的科研力量分散、成果转化梗阻等问题，充分发挥新型举国体制优势，打破学科界限和部门壁垒，构建高效协同的创新体系。一方面，健全协同创新机制，加强国家农业科技战略力量建设，培育一批领军型、潜力型农业科技企业，整合高校、企业、地方农科院所资源，开展联合攻关。另一方面，完善知识产权保护体系，构建成果转化平台，依托现代农业产业园、科技小院等载体，加速技术落地应用。同时，加快培育农业新质生产力，制定新质生产力培育专项规划，深入实施智慧农业行动计划，发布主推技术目录，拓展技术应用场景。

3.构建多层次人才培育体系，壮大创新人才队伍。农业科技人才是驱动农业现代化的核心要素。聚焦稳产保供、攻关破卡等重大需求，着力培育高层次领军人才与青年后备力量；深化涉农教育体系改革，强化实践教学与产业需求对接，定向培养乡村人才。加快壮大基层农技推广队伍，深入推进农技推广体系改革创新，加强本土人才培育，完善科技特派员工作机制。

（二）进一步深化农业农村改革

改革是乡村全面振兴的重要法宝。深化农业农村改革，既要立足保障农民权益的底线，又要瞄准农业农村现代化与城乡融合的长远目标，通过系统性重构土地、资金、组织等关键要素配置机制，为乡村全面振兴注入发展活力。

1.稳定和完善土地承包制度。巩固农村基本经营制度的核心在于稳定土地承包关系并优化权能配置，关键要平衡保障农民权益与释放规模效益的双重目标，构建适应现代农业发展的新型生产关系。有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，确保绝大多数承包地整体顺延、保持稳定；深化承包地“三权分置”改革，健全承包地经营权流转、管理、服务制度，引导土地向新型农业经营主体集中；健全农业社会化服务体系，推动小农户与现代农业有机衔接。

2.管好用好农村集体资源资产。有效盘活农村集体资源资产，应聚焦资源确权、市场化配置与收益共享机制，激活乡村“沉睡资产”。扎实做好房地一体宅基地确权登记颁证工作，探索农户合法拥有的住房盘活利用的有效实现形式；有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全增值收益分配和权益保护机制；推进新增耕地规范管理和合理利用。因地制宜发展新型农村集体经济，持续深化农村集体资金资产资源管理专项治理，采取多元化发展途径，赋予农民更加充分的财产权益。

3.创新乡村振兴投融资机制。以财政精准撬动、金融创新赋能、风险全程管控为主线，破解城乡资金要素流动梗阻的问题。优先保障农业农村领域一般公共预算投入，加大中央预算内投资、超长期特别国债和地方政府专项债券对农业农村领域重大项目建设的支持力度，落实土地出让收益支农政策。运用再贷款、再贴现等货币政策工具，推动金融机构加大对乡村振兴领域的资金投放力度；坚持农村中小银行支农支小定位，加快农村信用社改革；推广畜禽活体、农业设施等抵押融资贷款方式；健全多层次农业保险体系，支持发展特色农产品保险，加强涉农资金项目全流程监管。

四、提升乡村产业发展、乡村建设和乡村治理水平

（一）着力推进乡村产业高质量发展

乡村产业发展对夯实粮食安全根基、拓宽农民增收渠道、促进城乡融合发展具有重要意义。当前，乡村产业正从生产为主向全链条增值转型，从资源驱动向创新驱动跨越，亟需通过激活市场主体、优化要素配置、完善利益联结机制，破解产业链条短、融合层次浅、增收动能弱等突出问题，为推进乡村全面振兴注入新动力。

1.立足乡村特色资源禀赋，壮大县域富民产业。激活乡村资源价值，要加快突破乡村产业同质化竞争困局，实现差异化发展。以“土特产”为核心，延伸农业产业链条，在主产区建设加工产业园，培育龙头企业带动产业集群发展。深入实施农村产业融合发展项目，实施农产品加工业提升行动，推动农事体验、休闲旅游等新业态与现代农业有机衔接，加快乡村一二三产业融合发展。强化品牌与文化赋能，实施农业品牌精品培育计划，推进文化产业赋能乡村振兴试点，打造精品化、特色化、规范化文旅项目。

2.完善县域城乡产业协同机制，构建梯度化发展格局。围绕城乡要素双向流动与产业协同发展，着力推动县域经济体系优化升级。以县城为枢纽、小城镇为节点，强化县域综合承载能力，促进县乡村功能互补和资源要素高效配置。通过完善城乡基础设施互联互通、公共服务均等化供给，引导产业梯度转移与集聚，形成农产品加工流通、乡村旅游、农村电商等多业态融合发展的产业体系。

3.完善联农带农长效机制，拓宽农民增收致富渠道。构建紧密型利益联结机制，是实现农业产业增效与农民持续增收的制度保障。完善以新型农业经营主体为纽带的联农带农机制，推动政策扶持与带动农户增收实效挂钩；拓展就业创业路径，实施稳岗就业政策升级行动，强化就业服务与劳务协作，培育特色劳务品牌，推进以工代赈扩面增效，统筹推进技能培训与返乡创业扶持计划，培育乡村“头雁”队伍；健全要素保障和优化配置体制机制，完善农民工市民化激励机制，保障进城农民土地权益与城市公共服务同权，健全农民工工资支付保障机制。

（二）着力推进乡村建设

推进乡村建设是破解当前农村发展不充分、城乡发展不平衡的关键举措。面对城乡融合发展的新要求，要立足县域统筹城乡要素资源配置，强化基础设施网络化支撑，促进公共服务均等化覆盖，深化农村生态环境长效化治理，为农村现代化增添新活力。

1.推进乡村基础设施提档升级，夯实乡村发展物质基础。基础设施是城乡融合发展的物质载体，要加快推进乡村基础设施提档升级，构建覆盖全面、功能互补、高效联动的农村基础设施体系。实施新一轮农村公路提升行动，推动“四好农村路”高质量发展，加快骨干路网提档升级和基础网络延伸。保障乡村供水安全，实施水质提升行动，分类推进城乡供水一体化与规模化建设，推动农村供水县域统管与专业化管护。巩固增强农村电力保障能力，因地制宜发展分布式光伏、生物质能，探索建设公共充换电设施。

2.提升农村公共服务便利水平，推动城乡服务均等化。提升农村公共服务便利水平，完善普惠性、基础性、兜底性基本公共服务体系，是深化城乡融合发展的关键抓手。优化教育资源配置，以县域统筹资源布局，保障乡村小规模学校必要功能，促进学前教育普惠发展。健全医疗卫生服务体系，以紧密型县域医共体为核心，提升乡镇卫生院诊疗能力，构建远程医疗服务体系，完善大病保险动态调整与医疗救助托底机制。完善养老服务网络，健全县乡村三级养老设施体系，推进乡镇养老服务中心提质增效，鼓励因地制宜发展互助养老。强化社会保障兜底功能，落实城乡居民养老保险待遇动态调整政策，强化对留守儿童、残疾人等特殊群体的关爱服务，发展普惠托育与康复救助体系。

3.加强乡村生态环境治理，提升农村人居环境品质。践行“绿水青山就是金山银山”理念，加强乡村生态环境治理，是实现乡村永续发展的基础。加强污染源头防控，强化畜禽粪污资源化利用、秸秆禁烧管控，建立污染耕地安全利用机制，减少农业面源污染。推进人居环境提质升级，统筹改厕与污水治理；健全生活垃圾收运体系，推进荒山绿化与庭院美化工作，打造生态宜居风貌。探索生态价值转化路径，健全生态保护补偿机制，深化自然资源确权登记，建立数字化交易平台，促进生态产品“可度量、可交易、可变现”。

（三）着力健全乡村治理体系

乡村治理是国家治理体系和治理能力现代化的基础。当前，我国乡村社会结构深刻变革，群众利益诉求日趋多元，亟需通过强化党建引领、重塑文化生态、创新治理方式，夯实党在农村的执政根基，激发基层自治活力，提升乡村治理现代化水平。

1.加强农村基层党组织建设，引领乡村组织振兴。农村基层党组织政治功能和组织能力的强弱，直接关系乡村治理效能高低，必须坚持党对乡村治理的全面领导，将组织优势转化为制度优势。压实县级党委抓党建促乡村振兴主体责任，选优配强乡镇领导班子和村“两委”带头人，整顿软弱涣散党组织，提升基层干部治理能力。健全县乡村三级协同治理架构，推动乡镇扩权赋能与村级组织体系优化，落实干部包联制度；通过清单化管理、清理冗余考核等措施，破除形式主义，提升治理效能。完善“三务”公开制度，拓宽群众监督渠道，整治乡村振兴领域腐败问题。

2.推进农村移风易俗，加强文明乡风建设。文明乡风是乡村治理的精神内核，移风易俗关乎农民精神面貌的重塑与治理软实力的提升。推进农村移风易俗，需坚持破立并举、疏堵结合，推动形成与现代文明相协调的乡村文化生态。以治理高价彩礼、大操大办为重点，完善约束性规范，加快公益性公墓建设，协同群团组织培育健康婚俗文化。推动城乡文化资源联动，优化“三下乡”机制，创新文化惠民活动，促进农耕文化传承与公共文化服务融合。强化村规民约执行，推行积分制管理，加强科学常识普及，遏制封建迷信，推动社会主义核心价值观融入日常生活。

3.创新乡村治理方式，提升乡村治理效能。治理方式创新是破解传统治理困境的突破口，要以数字化赋能和机制重构实现治理效能跃升，构建精细化、智能化、人性化的现代治理体系。夯实网格化治理基础，深化“多格合一”改革，坚持和发展新时代“枫桥经验”，促进治理触角向自然村延伸。加快治理体系数字化转型，建设基层治理信息平台，整合“三资”监管、民生服务等模块，深化“接诉即办”改革，建立分级分类响应机制。强化法治治理保障，深化法治乡村建设，完善公共法律服务体系；推动扫黑除恶常态化，构建“人防+技防+群防”平安防线，维护农村稳定安宁。

【参考文献略】

来源 | 《中国国情国力》2025年第4期

编辑 | 王   嘉

审核 | 王亚华

清华大学中国农村研究院

微信号：tsinghuacirs

长按识别二维码关注我们