农业和农村现代化是中国式现代化的基础，没有农业和农村现代化就不可能实现中国式现代化。党的二十大报告强调，未来5年“三农”工作要全面推进乡村振兴，到2035年基本实现农业现代化，到本世纪中叶建成农业强国。农业和农村现代化意味着乡村治理现代化和乡村发展现代化，只有把握好“两个现代化”，并实现“两个现代化”协同并进，才能彻底实现农业和农村现代化。乡村治理和乡村发展是一对辩证事务，前者是后者的保障，后者为前者注入新活力，两者紧密相连、相辅相成，深刻理解这一辩证关系，对实现乡村可持续繁荣具有深远意义。
乡村治理为乡村发展筑牢根基，提供坚实保障。良好的乡村治理能够为乡村发展营造稳定、有序的环境。从社会秩序层面来看，有效的乡村治理能够构建和谐稳定的乡村社会环境。通过完善村规民约、加强法治宣传与执行，妥善调解邻里纠纷、化解矛盾冲突，为乡村发展营造安心、舒心的氛围。在一些乡村，通过建立村民议事会等自治组织，让村民充分参与村庄事务决策，使各项发展规划更贴合民意，减少实施阻力，保障乡村建设项目顺利推进。从资源配置角度而言，合理的治理机制能够优化资源分配。精准识别乡村发展需求，将有限的人力、物力、财力资源进行科学调配，提高资源利用效率。在财政资金的分配上，依据乡村产业发展规划、基础设施建设轻重缓急等，确保资金投入到最关键、最能产生效益的领域，为产业培育、设施完善等提供有力支撑。
乡村发展则是乡村治理的基础和动力源泉。在经济发展层面，乡村产业的兴旺、经济的繁荣为治理提供物质基础。随着特色农业、乡村旅游、农产品加工业等的发展，乡村集体收入增加，有更多资金投入到乡村治理体系建设中，如改善乡村治安防控设施、提升公共服务水平等。村民收入的提高，也使其对乡村治理的关注度和参与积极性提升，为治理工作凝聚更广泛的群众力量。在社会结构优化方面，乡村发展能吸引人才回流、促进人口结构优化，高素质人才的加入为乡村治理带来新思维、新方法。一些返乡创业青年利用互联网思维，创新乡村治理模式，推动乡村治理信息化、智能化发展，提升治理效能。同时，乡村发展带来的社会结构变化和居民生活水平的提高，也促使乡村居民对治理的需求和期望不断提升，从而推动乡村治理体系和治理能力的现代化。例如，随着乡村旅游等新兴产业的发展，乡村居民对环境保护、公共安全、文化建设等方面的关注度显著增加，这就要求乡村治理主体不断创新治理理念和方法，以适应乡村发展的新形势和新要求。
乡村治理与乡村发展是“两个现代化”协同并进的要求，只有将两者有机结合，才能实现乡村经济繁荣、社会和谐、生态宜居的美好愿景，真正实现乡村全面振兴。然而，在实际工作中，有不少地方没有处理好两者的关系，或者过于侧重乡村治理，强调秩序稳定，导致治理模式僵化，抑制乡村发展活力，阻碍创新和产业升级；或者片面追求乡村发展，忽视治理，引发资源分配不公、环境污染、社会矛盾激化等问题，反过来制约发展。概括而言，这些乡村治理与发展的脱节有如下主要特征：
治理与发展重心失衡。一些乡村地区过于强调社会秩序的维护和基本制度的执行等方面，而忽视了经济发展的规划和推动，陷入“行政主导型治理”陷阱。例如，某些村干部将主要精力放在完成上级下达的考核指标、处理日常事务性工作上，如调解邻里纠纷、组织各类检查等，对发展特色产业、吸引投资等经济发展工作关注度不够，导致乡村经济发展滞后，基础设施建设薄弱，公共服务水平难以提升。而部分乡村片面追求经济增长，陷入“资本主导型发展”困境。表现为在经济发展项目推进过程中，未充分考虑对生态环境、社会秩序的影响，也未建立有效的利益协调机制和社会稳定风险评估机制。比如一些地方在引进工业项目时，只关注项目带来的经济效益和就业机会，却忽视了对当地环境的污染以及可能引发的劳资纠纷等问题，导致后续出现诸多治理难题。
治理结构与发展需求不匹配。随着国家对农村投入的增加，村级治理的行政化色彩逐渐浓厚。村干部在工作中更多地承担着上传下达的任务，执行上级政府的指令，而村民自治组织的功能被弱化，村民参与村庄事务决策和管理的机会减少。例如，在一些村庄，重大项目的决策往往由乡镇政府或上级部门拍板，村委会只是负责组织实施，村民的意愿得不到充分体现，这与乡村发展需要充分调动村民积极性、主动性和创造性的要求不符。乡村发展需要政府、市场、社会组织、村民等多元主体共同参与治理，但在实际中，各主体之间的协同合作不够紧密。政府部门之间存在条块分割、各自为政的现象，导致政策执行不力、资源分配不合理。此外，社会组织在乡村的数量较少、力量薄弱，难以有效发挥作用，而村民参与治理的积极性和能力也普遍较低，无法与政府和其他主体形成有效的治理合力，影响了乡村发展的整体效能。
治理方式与发展实际脱节。在一些乡村，治理方式过于注重形式，缺乏实质性的效果。例如，为了应对上级检查，村干部忙于填写各类报表、撰写材料，搞“痕迹化管理”，却忽视了实际工作的推进和问题的解决。一些地方建设美丽乡村，只是简单地刷墙、建景观，没有从村民的实际需求出发改善人居环境和基础设施，导致治理资源的浪费和发展效果的大打折扣。在推进乡村治理现代化的过程中，部分地区没有充分挖掘和利用乡土文化以及传统治理资源，而是简单地套用城市治理模式或外来的治理经验。这不仅使得治理难以融入乡村社会，还可能导致对乡村传统文化的破坏，削弱了乡村社会的凝聚力和认同感，不利于乡村的可持续发展。比如，在一些有着悠久宗族文化的地区，宗族力量在乡村治理中曾发挥过积极作用，但在当前的治理实践中，却没有得到合理引导和有效整合。
发展规划与治理规划不协调。乡村治理和发展涉及多个领域和方面，需要进行科学系统的规划。然而，目前许多地方的乡村发展规划和治理规划缺乏整体性和连贯性，往往是各自为政，甚至存在矛盾冲突。例如，乡村经济发展规划可能侧重于短期的产业项目布局，而忽视了对生态环境保护、文化传承等方面的考虑；社会治理规划则可能缺乏对经济发展带来的社会结构变化和利益关系调整的应对措施，导致治理与发展难以相互促进、协同推进。乡村的发展是一个动态的过程，会受到市场环境、政策变化等多种因素的影响，但一些乡村的治理和发展规划缺乏动态调整机制，不能及时根据实际情况进行优化和调整。这使得规划的实施效果不佳，无法有效适应乡村发展的新形势和新要求，进一步加剧了治理与发展的脱节。
要破解这些难题，必须立足系统化思维，促进乡村治理与发展“两个现代化”协同推进。首先，要重塑乡村治理与发展重心平衡体系。建立治理与发展双轮驱动的考核评估机制，将经济发展指标与基层治理效能指标赋予同等权重，激励乡村干部在推动产业发展的同时，积极投身基层组织建设、矛盾纠纷化解、乡风文明培育等治理工作。例如，对乡村进行综合评分，既考量农村居民人均可支配收入增长率、农村产业增加值等发展数据，又纳入村民满意度、治安案件发生率、民主参与度等治理维度，以考核指挥棒引导重心均衡。
其次，要优化治理结构以契合发展需求。构建“党建引领、三治融合、多元共治”的现代化乡村治理结构。强化农村基层党组织领导核心地位，通过选派优秀干部、培育本土人才等方式充实党组织力量，使其成为引领乡村发展与治理的“主心骨”。推动自治、法治、德治有机融合，发挥村民议事会、道德评议会等自治组织在产业发展决策、项目实施监督中的作用；完善乡村法治服务体系，为土地流转、合同签订等经济活动提供法律保障；挖掘乡贤文化、家风家训等德治资源，营造诚信经营、勤劳致富的良好发展氛围。同时，引入市场主体、社会组织等多元主体参与乡村治理，如鼓励企业参与农村基础设施建设管护、支持社会组织承接农村养老服务等，满足乡村多样化发展需求。
再者，要创新治理方式适配发展实际。运用数字技术赋能乡村治理与发展，搭建乡村大数据平台，整合农村土地、人口、产业等信息，实现治理决策的精准化、科学化。例如，通过卫星遥感监测撂荒地，为农业产业布局提供依据；利用智能安防系统提升农村治安防控水平，保障发展环境稳定。因地制宜探索弹性治理模式，针对不同乡村发展定位和阶段，如农业主导型、旅游开发型、工业起步型等，制定差异化的治理策略与制度安排。像旅游乡村可侧重环境整治、游客管理等方面的治理创新，工业乡村则需强化安全生产监管、劳资纠纷调解等治理措施，确保治理方式与实际发展场景紧密贴合。
最后，强化发展规划与治理规划协同编制。成立乡村规划综合协调机构，整合农业、民政、住建、生态等多部门力量，共同参与乡村发展规划与治理规划的制定。在规划前期，深入开展乡村资源禀赋、社会结构、发展意愿等方面的调研，确保规划基于乡村真实状况。规划过程中，注重两者目标对接、空间布局协调、项目安排衔接。例如，产业发展规划确定的工业园区选址应与治理规划中的公共服务设施建设区域相协同，避免因产业布局导致治理服务空白；乡村生态发展规划中的环境保护措施要与治理规划中的环境监管机制相呼应，形成生态保护与环境治理的合力，以系统化思维绘就乡村治理与发展协同共进的美好蓝图，全力推动乡村全面振兴迈向新征程。
作者：刘用军，河南财经政法大学纪检监察学院教授。
基金项目：2024年河南省社会科学规划决策咨询项目“全过程人民民主视域下基层协商民主治理效能研究”（2024JC012）