顶端新闻中原策特约撰稿 河南省社会科学院（区域经济评论杂志社） 伦若森

2024年政府工作报告强调，学习运用“千万工程”经验，在乡村振兴中建设农业强省。

河南全省总面积16.7万平方千米，其中耕地面积7.53万平方千米，城镇村及工矿用地2.47万平方千米，土地分配不均、用地效率不高、开发保护不平衡是目前全省发展的重点问题。河南既要守住耕地红线，又要保住建设用地发展产业，优化国土空间底盘，提升土地要素供给能力，保障建设各项工作用地需求。

浙江“千万工程”的实践探索打造出全域土地综合整治的新观念、新模式和新路子，以用地政策助力乡村振兴，促进实现共同富裕，对河南具有重要的借鉴价值。

一、浙江“千万工程”土地综合整治的做法成效

（一）以“三生融合”整体优化国土空间发展格局

浙江省将国土空间规划作为千万工程的引擎，把生产、生活、生态的“三生”空间分类整治。以土地综合整治优化整体布局，突出“优化、盘活、修复、提升”四大核心功能，使杂乱无序的城乡空间变化为整洁有序。以城乡有机更新提品质，从“一处美”拓展为“一片美”，从“新村美”拓展为“协调美”，促进城乡融合。

（二）以“三位一体”全面实现耕地红线抓管有效

浙江省通过严抓工地保护、建立人工防护和技术防护的双重保障、从严打击新增违法占用耕地，加强生态造地拓展空间，实现荒地变粮田，小田并大田，粮田成良田。将耕地保护落实到土地综合整治的全过程，坚决守住耕地保护红线，确保耕地总量面积不减少、质量有提高、用途不改变、生态有提升。

（三）以“三个挂钩”促进城乡要素流动融通

浙江省以“增减挂钩”畅通城乡要素流动，全面实行“先复垦、后挂钩”制度，将复垦形成的用地指标优先用于农民建房和农村建设，有序开展城乡建设用地增减挂钩节余指标省内跨县调剂。深化“三改一拆”“空间换地”组合拳，通过“三个挂钩”实现资源多维价值、释放存量低效土地多维价值，促进生态价值转化。

（四）以“三整治一提升”构建从山顶到海洋的保护治理大格局

浙江省坚持“两山”理念，深入推进矿山生态整治修复，坚持“谁开采、谁治理、边开采、边治理”，突出安全和生态功能；因地制宜实施海洋生态保护整治修复；加快实施山水林田湖草生态系统保护与整治修复，以“量身定制”生态保护修复重大工程，提升跨区域、跨流域的重要生态系统多样性、稳定性和持续性。

（五）以“三大统筹”促进土地综合整治改革红利普惠反哺

浙江省统筹收益分配，鼓励社会资本参与，构建利益共享机制；统筹指标保障，落实乡村振兴用地，建立健全农业产业用地保障协同机制，保护修建村民住宅、鼓励农村产业因地制宜多态化发展；统筹产权改革，探索开发农村一二三产业项目，维护群众合法权益；通过“三个统筹”，把土地综合整治变成乡村振兴和共同富裕的新工具，坚决保护群众利益，严防利益底线。

二、浙江“千万工程”土地综合整治的经验启示

（一）土地综合整治是供给“千万工程”建设资金、用地指标的最主要途径

土地综合整治工作中的土地生态修复、土地质量提升与环境建设，优化空间格局等，是千万工程建设的基本内容。其主要通过土地开发新增耕地、建设用地复垦新增耕地、建设用地增减挂钩、耕地质量提升产能等指标交易获取建设资金。

浙江的经验表明，土地综合整治的“三增一提升”有助于我省增加用地面积，从中收益建设资金，从而形成循环，解决耕地与建设用地冲突的问题。

（二）土地综合整治是促进“千万工程”中乡村振兴的最主要推动力

土地综合整治是改变以往单一的土地整治，转变为农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复的综合整治，是实现乡村的“资源—环境—生态”三位一体的综合整治，也真正实现“要素流动—结构调整—功能转化”的全面转型。

浙江的探索表明，土地综合整治能够显著增强乡村就业、生态保护、生产增值和文化多样性，加速发展我省的农业与第二、第三产业交叉融合的现代产业体系，增强村集体与村民的自主管理能力，建设生态美丽的宜居乡村，拓宽农民的致富途径。

（三）土地综合整治的最高目标是共同富裕

以共同富裕为导向，结合当地的区位优势和实际发展的不同，创新研制助推共同富裕的全域土地综合整治政策，能够保护耕地、提升土地利用效率、改善人居和生态环境、传承历史文化，为农业现代化、发展乡村产业、建设美丽乡村、繁荣乡村文化、健全治理体系提供基础支撑。土地综合整治助推乡村振兴中的产业兴旺、生态宜居、乡村文明、治理有效和生活富裕，又与共同富裕的经济高质量发展、公共服务优质共享、精神文明社会进步、生态文明和社会安定等有序高度统一。

浙江的实践为河南指出了共同富裕的方向，对河南乡村脱贫致富具有重要意义。

三、关于河南土地综合整治的相关建议

（一）加强顶层组织谋划，突出土地保护的政策举措

一是细化责任落实，成立耕地保护和粮食安全工作领导小组，坚持刚性考核、一票否决、终身追责，推动田长制、“米袋子”责任制落地见效。对在耕地保护方面有突出成效的单元给予奖补激励，树立正面标杆；对工作滞后、工作不力的田长进行约谈，对严重失职渎职的追究党纪政纪责任。

二是强化管理效能，将田长、林长、河长等多长合一，将卫片执法、耕地卫片监督、耕地占补平衡项目监管等方面问题整改全部纳入耕地保护任务，统一管理、统筹部署，下好耕地保护一盘棋。

三是健全耕保体系，依托技术赋能，着力构建全程一体化耕地保护机制，健全县、乡、村、组四级耕地保护责任体系，编制保护手册，建立台账清单，完善耕保数据，赋能数字技术，探索耕地保护电子化管理方式，制定数量、空间、产业、配套、质量、生态“六位一体”的综合目标体系。

（二）开展节约集约行动，释放存量土地的多维价值

一是有计划开展农村宅基地、工矿废弃地以及其他存量建设用地复垦，形成的用地指标优先用于农民建房和农村建设。

二是坚持“亩产论英雄”，将新增耕地与粮食产能挂钩，将低效整治与亩均效益挂钩，腾挪发展空间，推动农业科技化、数字化、智能化，促进整治新增耕地粮食产能提升。

三是加大低效工业用地整治力度，收储周边低效用地，集中改扩建设，创新节地模式，科学核定四至范围，优化开发边界，合理布局生产、生活、生态空间，健全建设用地全生命周期监管机制。

四是实施“一张图”智慧用地，构建工业项目“一码管地”“一码关联”，探索工业用地“健康体检+土地管家”管理机制，促进形成“规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策激励、监测监管、考核评价、共同责任”等节约集约用地一体化全生命周期管理模式。

（三）推进资源权益维护，增强土地红利的普惠反哺

一是加快实施山水林田湖草生态系统保护与整治修复，综合运用保护保育、自然恢复、辅助再生、生态重建等修复模式，加快构建碳汇空间，巩固生态系统碳库功能，提升生态系统碳汇增量，进一步强化区域生态系统环境质量和水土保持功能，持续推进系统治理，提升跨区域、跨流域的重要生态系统多样性、稳定性和持续性。

二是通过“土地整治+”延长产业链和价值链，发挥村集体经济组织的主体作用，积极探索建立多种利益联结共享机制和村民权益长效保障机制，切实保障农村农民持续增收致富。

三是做好“三个统筹”，建立健全农业产业用地保障协同机制，完善产权登记分配机制，构建利益共享机制，规范清理历史遗留问题，将土地综合整治产生的收益重点支持三农发展。