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中国正迎来一场规模超前的城市更新行动：年均9万亿级别的超级市场呼之欲出。

2025年5月15日，国务院发布了一份重要文件：《关于持续推进城市更新行动的意见》。

随之，5月20日上午，国务院新闻办公室召开新闻发布会，住房城乡建设部副部长秦海翔和国家发展改革委、财政部、自然资源部、金融监管总局有关负责人介绍有关情况。

显然，牵涉部门众多，事情重大。

那么，文件核心是什么内容呢？

简单来说，根据“意见”安排，到2030年，城市更新行动实施取得重要进展，城市更新体制机制不断完善，城市开发建设方式转型初见成效，人居环境明显，经济业态更加丰富，文化遗产有效保护，风貌特色更加彰显，城市成为人民群众高品质生活的空间。

啥含义？

这类“看起来很远”的文件，普通人一看到，就头大，总觉得离自己很远。但如果说拿2015年棚改那一波造富浪潮来对比，你就知道，这个文件，非常有可能带来一个新时代的拐点。

咱先聊聊国家为啥此时大力推动城市更新？

我们先来看一组数字，截止2024年底，常住人口城镇化率是67%，这涉及9.4亿人生活在城镇。

这个就是城市更新的现实大背景：老旧小区居民，也能住上舒适便捷的“新房”，城中村变身现代化宜居区，城市到处是绿色、智能的建筑与设施，满足人民美好的生活需求。

早期，我们对城市更新的理解是局部的：大家第一印象，首先是聚焦于老旧小区的改造，顶多算是一项很民心民生工程。

再随后老旧小区以外，一些老旧街区、厂区，还有一些城中村，也扩进来了。整体上，这被通称为三旧改造。

到了这一次，文件部署更加全面系统，是战略性的安排，涵盖了8个方面的任务，从保安全到保基础的民生，再到将来要促进城市功能的完善，结构的优化。

换句话说，这不再是简单的“修修补补”，而是一场深刻的城市再造，也可以说是“新时代的新基建”。

因为，其中，最关键地方隐含催生出城市发展的新动力。

要知道，我国城市发展从过去大规模增量建设，已经到了存量提质改造阶段。

战略层面看，城市更新，需要顶层设计来破局，这份意见就提供了关键指引。

它不仅能稳增长、扩内需、惠民生，而且创造了一个超级大市场。

中研普华产业研究院报告显示，2025年中国城市更新市场规模预计突破8.6万亿元，同比增长18.3%。粗略预计，到2029年，城市更新，会成为一个年均9万亿级别的超级市场。今年算起，五年加起来，这个数字接近40万亿。

经济蛋糕确实很大。那么，文件内容主要涉及哪些投资方向和领域？

我们研究行动方案发现，这里面，主要包括以下八个方面和投向：1.加强既有建筑改造利用（主要是危房改造）；2.推进城镇老旧小区整治改造（主要包括燃气等老化管线管道，整治楼栋内人行走道、排风烟道、通风井道、加装电梯、停车场、充电桩等设施改善、建设）；3.开展完整社区建设（主要便民商业和公共服务建设）；4.推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造；5.完善城市功能（提到了“平急两用”、医疗、养老、育儿设施建设）；6.加强城市基础设施建设改造（重点提到了地下管网改造，这块此前测算规模较大）；7.修复城市生态系统；8.保护传承城市历史文化。

我们知道，从2020年中央部署实施城市更新行动的工作以来，全国城市陆续进行了先期的探索。而自去年开始，15个试点城市，也已经跑了一年多。

统计显示，2019—2024年，全国累计开工改造老旧小区28万个，惠及居民4800万户、超过1.2亿人，共改造提升各类老化管线36万公里，增设停车位387万个，建设养老、托育等各类社区服务设施7.8万个。

如今，中央这一纸文件，等于正式按下“全国推广”的启动键，上升为政策制度安排。

当下，我们该如何看待城市更新行动？这是否会开启新一轮“棚改”房地产扩张?

大家清楚，年初以来，这一轮逆周期调控中，房地产政策是落地较慢的一环，开发投资增速仍在-10%左右水平。

显然，房地产亟待政策支持。

仔细研读文件，我们看到：总体要求中提出“坚持实事求是、因地制宜，尽力而为、量力而行”，行动方案的时间节点是到2030年，城市更新行动实施取得重要进展。

无论是从表述，还是时间要求看，行动方案仍然延续对房地产高质量发展的总体要求。这虽然有利于持续维持房地产市场企稳态势，但并没有大干快上的意思。

所以，我们的结论是：房地产投资规模上，国家强调高质量供给，而并非大水漫灌。

这标志城市发展已经由“增量扩容”转向“存量运营”：城市更新成为少有的政策性红利窗口。

这个转变，无疑会大幅重塑现有房地产格局。

想象一下：老居民楼加装电梯变成绿色节能社区、老工厂变成创意园区，老写字楼变成孵化基地……

典型如北京798文化园区、深圳旧写字楼孵化基地，实现了产业升级、空间活化。

这些变化带来的，一方面是民众生活体验的提升，二来更是土地与资产的“二次增值”。

过去，“拆旧建新”是城市建设主旋律。然而，这一次，城市更新强调的是“不搞大拆大建”，而是“核心地段”的系统升级。

为什么不能够大拆大建？文件回答很清楚：要把历史文化遗产的保护放在前边，要在全过程当中注意保护好历史文化遗产，并且通过合理的活化利用和现代生活融合起来。

毕竟，城市是由历史累积而成，这也是宝贵的资源。

早在2021年时，住建部就下发了一个文件，即《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，这几年大拆大建的现象已经没有了。

这次《意见》的逻辑，更是进一步强调：整个系统的优化升级，并不只停留在“房屋”上，而是构建了一个“从点到面、从房屋到城区”的全链条更新体系。

很明显，这就要求项目操盘者不仅只懂得搞基础设施、做加建改造，而且还要懂如何营造一种工作、生活方式，把商业、文化、旅游融合在一个街区里，打造综合功能场景。

这事听着挺好，但资金问题永远是一个大问题：钱从哪来？

首先是财政启动：中央财政以“专项补助 + 中央预算内投资 + 国债投入”的方式，重点用于启动试点、补齐短板。这里不仅包括中央预算内投资，中央财政的资金以及地方政府投入，还包含相关的地方政府可以做的一些税费减免的政策。

其次是金融助力：银行也在不断创新金融产品，大力支持。各类金融机构信贷，像国家开发银行等，会在“风险可控、财务可持续”的前提下，为符合条件的更新项目提供低息贷款支持。而值得关注的是，政策还明确鼓励更多“城市更新专项REITs”“绿色债券”等金融工具参与。

当然，最终把这盘棋真正下好，还是要靠市场落地。

总体来看，政府的财力要做的事情很多，完全依靠政府的投入，显然是不可持续的。

至于代表社会资本的企业，更多是在观望，尝试小心地进入。所谓市场落地，就必须找到一条能够让企业获得利润，哪怕是微利的一种模式。

对此，文件中提到了鼓励民营企业参与基础设施、公服项目，打通片区开发、特许经营、PPP合作等多种市场化路径。

而那些真正能承接项目机构，一定是具备长周期开发能力、资源整合能力与产业导入能力的企业。

譬如，平台型文旅公司、运营型城投公司、复合型开发商，才有望成为这轮社会资本主力军。

归根结底，这次城市更新行动，是城市之间“换道比拼”：

既是民生工程，也是经济新引擎。

恰如意大利博洛尼亚老城小镇，中国城市也需要烟火气与精致感并存。

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