习近平总书记指出，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础。县域经济的转型升级对于优化经济布局、促进区域协调及实现共同富裕具有深远意义。本报告基于我国1866个县域（含县、县级市、自治县、旗、自治旗、特区、林区），首先探讨我国县域经济的现状与特性，其次分析制约县域经济发展的主要难题，最后提出促进县域经济高质量发展的对策建议。
（一）经济总量持续攀升
县域经济总量不断壮大，“千亿县”发展迅猛。我国县域GDP从2000年的4.07万亿元上升至2022年的46.69万亿元；人均GDP从0.52万元提升至5.21万元，增长近10倍。其中，以“千亿县”为代表的经济强县表现突出，据赛迪顾问数据显示，截至2023年，全国GDP超过千亿的县域达到60个，GDP总量为9.6万亿元，占全国比重为7.6%，人均GDP约为全国平均水平的1.7倍。
（二）产业结构显著优化，但支柱产业量小质弱
“农业大、工业小、三产弱”的结构性问题有所缓解。县域三产结构由2000年的28.2:40.5:31.3转变为2022年的14.3:42.6:43.1，经济结构向更加多元和高级化方向发展。第二产业总体占比稳定并略有增长，但在“千亿县”产业结构中占比高达50%，是其县域经济增长的核心驱动力。全国层面第三产业占比显著增长，逐步超过第二产业，成为县域经济最重要的组成部分。
（三）就业承载能力有所提高
县域就业吸引力增强，吸引劳动力回流。县域经济发展吸引农业转移人口就地就近就业，农民工外出务工半径缩短。2022年，选择在本地（主要是县域）就业的农民工数量达到12372万人，增长率达2.4%，而外出农民工的数量增速仅为0.1%。县域就业群体趋向多元化，高层次人才占比上升。麦可思报告显示，相较于2018届毕业生，2022届本科生到县级城市及以下地区就业的比例增长25%。
（四）经济环境相对稳定
居民购买力增强，县域消费市场趋于多元化、品质化。国金证券研究所数据显示，2021年县域社会消费品零售总额占全国比重达46.3%，县域网络零售额占全国比重升至33.5%。这标志着县域消费规模逐渐庞大，且突破了传统消费的时空限制。消费内容向服务领域扩展，反映出县域居民对高质量生活方式的追求和消费偏好的升级。以美业为例，根据大众点评POI数据，2023年前三季度县域地区新开商户数量相比2022年同期增长148%，高于全国平均水平。
（一）总体思路
以功能定位为导向，推进县域经济分类发展：核心城市周边县域培育城郊“新城”；产业商贸等节点型县域培育区域新增长极；人口流失县域精明收缩、加速就近就地城镇化。
具体而言，鼓励都市圈核心城市周边的县域积极融入核心城市产业链条，加强基础设施互联互通、强化产学研协同合作，适当发展核心城市疏散的劳动密集型产业，成为产城融合、职住平衡、生态宜居的城郊“新城”。支持已具有一定专业化集聚水平、人口密度较高的节点型县域继续扎根“小精尖”特色产业，并以产业链联动的形式，强化县域经济的区域品牌效应，成为区域新增长极。对于产业基础薄弱、常住人口低于20万且持续流失的县域，亟需对其空间体系进行精明重构、收缩转型，在精明收缩的空间范围内优化公共服务、改善人居环境，促进人口就近就地城镇化，遏制人口外流趋势。
（二）对策建议
1.人才兴县，保障县域经济引才用才
一是加快就地就近城镇化，将县城打造为县域人口集聚的核心区域。合理预测各县（市）的人口城镇化目标，引导县域公共资源按常住人口规模进行配置。推进三产融合，依托县域比较优势重点发展农产品加工等劳动密集型产业，吸纳农村劳动力，推进“工农兼业”的就地就近城镇化。二是确保人口“流得出”“回得来”，为县域经济发展提供充足的人力资源。着力增加县城基础设施供给，提高公共服务质量，推动县域内农业转移人口进入县城举家落户。放宽“非转农”户口回迁和土地承包、宅基地使用限制，鼓励各类群体以“城乡两栖”“半工半耕”等灵活方式参与县域经济。三是加大对高层次人才的“引育留用”力度，促进人才柔性流动。鼓励各地采用“县引企用，双向进入”的管理模式，在不变更人事关系和户籍关系的情况下，促进人才在公私部门间柔性流动，以更灵活的身份精准参与到县域重点发展领域。
2.产业强县，培育县域经济新增长点
一是因地制宜，打造特色产业集群。站在连接城乡、服务市场的高度，打造“一县一品”“一业一品”的特色县域经济。通过完善基础设施、改善公共服务、优化营商环境等举措，推动要素资源向县城产业平台集聚，进而打造辐射县域、吸纳就业的高质量产业集群。二是数字赋能，提高产业附加价值。推动数字经济等新兴业态与县域经济的有机融合。大力发展农村电商、直播带货、在线服务平台等，打造县域公共品牌，使其对接更广泛市场需求，并提升品牌影响力和市场竞争力。三是区域协同，推动传统产业转型。加强县域、县市间产业合作，鼓励有条件的县主动与（特）大城市对接，发展“飞地经济”或共建产业园区，推动县域产业迭代升级。
3.资金促县，激活县域经济造血潜能
一是加强县级财政管理，确保县级财政资金精准使用。通过数字化手段提升财政透明度，优先保障教育、卫生、基础设施等关键领域的投入，严格控制非必要支出。加强县级债务监控管理，建立健全债务预警和化解机制，避免过度负债。二是发挥财政资金撬动作用，构建多元投融资体系。中央和省级转移支付资金应精准滴灌欠发达县域，并对国家重点生态功能区县域、农产品主产区县域、边境县域予以奖补；引导各类资金在县一级进行统筹，创新使用基础设施REITs等融资工具保障重大项目落地；完善县域金融服务体系，推动金融机构存款更多用于支持本地产业；参照浙江省安吉等地的经验，探索构建生态产品价值实现机制，使“绿水青山”转化为“金山银山”。三是建立健全民营企业服务体系，激活民间资本。引导税收、融资等优惠政策向民营经济倾斜，重点扶持小微企业。县级政府扮演好“店小二”角色，建立健全覆盖信用担保、信息服务、知识产权保护等环节的民营企业服务体系，更好发挥民营企业在县域经济中的主体作用。
（作者系浙江大学公共管理学院教授、博士生导师）