本文载《巴蜀史志》2025年第1期
试论新时代地方志工作的“治”与“志”
邓肖亭
2006年,国务院颁行《地方志工作条例》,标志着地方志工作进入依法修志阶段。党的十八大以来,中央陆续下发文件,针对地方志工作进行全面部署,提出明确要求。2015年,国务院办公厅印发《全国地方志事业发展规划纲要(2015—2020年)》,对地方志事业作出全面顶层设计,这是我国第一部全国地方志事业规划性文件,确定了依法治志的基本原则。2016年,国家“十三五”规划明确提出“加强修史修志”。2017年,中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》,明确要求“做好地方史志编纂工作”。2018年,《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》明确提出“鼓励乡村史志修编”。
18年的依法修志、依法治志进程中,以《地方志工作条例》为总牵引,全国地方志工作取得丰硕成果。据中国社会科学院中华民族现代文明研究阐释工程重大项目成果《新时代中国文化发展报告:走向全面繁荣的中华民族现代文明》显示:“截至2023年6月,全国编纂完成省、市、县志书1万多部,编修部门志、行业志、专业志、乡镇村志2万多部,编纂地方综合年鉴3万多部……各地地方志工作陆续走上法治轨道,将地方志工作列入政府年度重点工作目标绩效考核,明确本级地方志工作机构的行政权力清单,建立督促检查考核机制,依法加大地方志法规规章的执行力度,逐渐成为各地推进地方志工作的重要方式。”
为更好发挥地方志在新时期传承中华优秀传统文化的重要功用,本文围绕国家治理体系和治理能力现代化的总要求,着重梳理2006年颁布的《地方志工作条例》和省级地方志地方性法规规章的制定、施行情况,并结合从事省级地方志工作了解到的情况和遇到的问题作分析探讨,提出一些思考和建议。
一、“文化治理”概念更新与“依法治志”理念深化
治理(governance)概念源自古典拉丁文或古希腊语“引领导航”(steering)一词,原意是控制、引导和操纵,指的是在特定范围内行使权威。它隐含着一个政治进程,即在众多不同利益共同发挥作用的领域建立一致或取得认同,以便实施某项计划。中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推动国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,明确将“坚持和完善党的领导制度体系,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”,作为新时代中国特色社会主义治理体系的重要组成部分。推进文化治理现代化,重点是聚焦国家文化治理体系和治理能力的现代化,加强法治建设是其重要路径。
作为中国独有的文化宝藏,地方志承载了中华优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化,是对中华优秀传统文化的创造性转化、创新性发展,与建设中华民族现代文明紧密相联、不可或缺,因此地方志工作的法治化进程必然伴随着文化治理概念的更新。在2006年前后,伴随《地方志工作条例》的颁行,产生“依法修志”理念。当时地方志工作尚处于无法可依的状态,只能靠行政命令、行政手段来开展,“依法修志”理念的产生,可以说是《地方志工作条例》对地方志工作的最大贡献,在当时建设社会主义法治国家的历史背景之下,发挥了不可替代的作用。但是随着建设社会主义法治国家的时代要求,依法修志已经不适应我国新方志事业发展需要,需要升级发展到依法治志。
和其他文化工作一样,地方志工作具有较强的意识形态属性,所以必须注重科学理清文化治理过程中党和政府的关系。2006年的《地方志工作条例》由国务院颁行,带有天然的政府领导执行逻辑。在新时代文化治理现代化的大背景和机构改革不断深化的情况下,地方志工作法规必须明确,包括地方志工作在内的文化管理工作,是完全在党的领导下开展。另一方面,要科学把握党的文化工作领导权和政府的文化工作管理权的区分,明确党的文化工作领导权主要侧重于文化发展方向的掌握、意识形态领导权的把握、文化领域重大问题和重大关系的协调;政府的文化管理权主要聚焦于推动文化发展路径、方式方法的把控,具有相对的具象性及在国家治理过程中对外的主体担当性。此外,需要明确党和政府权属区分的关键不在于机构上的分或合,而在于文化工作实践运作中权责的实质区分。②领导权和管理权的相对清晰区分是推动地方志工作管理体系现代化的重要保证,应更多注重各级党委对地方志工作的引领指导作用,强化在政府层面的实施配合。
二、省(自治区、直辖市)地方志相关法规规章浅析
依法治志是地方志事业繁荣发展的重要保障。历史表明,地方志百年发展是地方志法治化、制度化建设不断完善的过程。只有坚持依法治志,把地方志工作纳入法治轨道,建立健全完善的地方志法治体系,进一步提高地方志法治水平,才能保障地方志事业行稳致远。国务院颁布《地方志工作条例》的目的,不是为了限制地方志书的编写,而是倡导、支持和保证地方志工作的开展并使之规范、有序、可持续。
以“地方志”为关键词在全国法律法规数据库中检索,和地方志相关法律效力位阶最高的是《中华人民共和国退役军人保障法》,其中第七章第六十三条明确“县级以上地方人民政府负责地方志工作的机构应当将本行政区域内下列退役军人的名录和事迹,编辑录入地方志:(一)参战退役军人;(二)荣获二等功以上奖励的退役军人;(三)获得省部级或者战区级以上表彰的退役军人;(四)其他符合条件的退役军人”。第二位是国务院颁布的《地方志工作条例》。第三位是9个规范地方志工作的地方性法规(以下简称地方性法规),从数量上看,不足全国31个省级行政区划(不包括台湾、香港特别行政区、澳门特别行政区)的三分之一。从地方性法规通过时间来看,2003年7月,《四川省地方志工作条例》经四川省第十届人民代表大会常务委员会第四次会议审议通过,成为全国首部规范地方志工作的地方性法规。从修改情况来看,当《四川省地方志工作条例》实施10周年之际,2013年11月28日,四川省第十二届人民代表大会常务委员会第六次会议审议通过《四川省地方志工作条例(修订草案)》,于2014年1月1日起施行。2019年5月30日,吉林省第十三届人民代表大会常务委员会第十一次会议审议通过《关于修改〈吉林省地方志工作条例〉的决定》,于2019年5月30日起施行。广东、云南两省在2010年前出台省级地方志工作规章,后分别于2018年5月31日、2023年11月30日经两省人民代表大会常务委员会审议通过相关地方性法规。从命名来看,山东省是唯一命名为“地方史志”的;海南省则是唯一命名为“工作规定”的。从内容看,广东、江苏最多,均为32条;山东最少,为20条。
全国有21个省(自治区、直辖市)出台地方志相关省级政府规章共25部。其中通过省级政府规章最早的是湖北省,最晚的是重庆市;有2部相关规章因更新废止,2部因通过地方性法规废止 ;通过时间最密集的是2008年,有广东、宁夏、河北、江西、湖南、广西、贵州7省(自治区);2018年后,地方志相关省级政府规章均统一命名为“地方志工作办法”。
综上所述,除辽宁外,全国有30个省(自治区、直辖市)有地方志相关法规规章,其中地方性法规9部,现行省级人民政府规章21部。结合全国省级地方志工作机构设置情况来看,制定地方志相关地方性法规的省份,其省级地方志工作机构均为副厅级及以上,包括5个独立地方志工作机构和4个党史、地方志工作合一机构。2018年后,省级地方志工作法规规章的命名规范程度趋近统一,显示在党的十九大后,在依法治国总基调下,省级行政区依法治志的观念更新,执行水平大幅提升,法规规章的执行主体和执行对象愈加明确。
三、对“志”概念界定思考及典型示例
国务院颁布的《地方志工作条例》第三条明确:“本条例所称地方志,包括地方志书、地方综合年鉴。地方志书,是指全面系统地记述本行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状的资料性文献。地方综合年鉴,是指系统记述本行政区域自然、政治、经济、文化、社会等方面情况的年度资料性文献。”通过考察省级地方性法规对“地方志”概念的释义,可知各省级行政区在执行层面有一定差距。《广东省地方志工作条例》第二条明确:“广东省行政区域内志书、年鉴及地方史的组织编纂、管理与开发利用工作,适用本条例。本条例所称志书包括地方志书、部门志、行业志、专题志等。本条例所称年鉴包括地方综合年鉴、部门年鉴、行业年鉴等。”其概念范围远大于《地方志工作条例》。又如《四川省地方志工作条例》第二条“ 四川省行政区域内各级各类地方志的编纂、管理和开发利用工作,适用本条例”,无相关内容释义。其他7部地方性法规则基本与《地方志工作条例》中“地方志”释义保持一致,明确包括地方三级志书和地方综合年鉴。
《地方志工作条例》第三条明确“地方志分为:省(自治区、直辖市)编纂的地方志,设区的市(自治州)编纂的地方志,县(自治县、不设区的市、市辖区)编纂的地方志”。同时,《全国地方志事业发展规划纲要(2015—2020年)》(以下简称《规划》)中指出:“重视军事、武警及其他各类专业志鉴、民族地区地方志、乡镇村志和地方史编纂工作。加强对已开展和准备开展志鉴编纂工作的行业、部门、单位等的业务指导和管理。支持民族地区做好地方志编纂工作。指导有条件的乡镇(街道)、村(社区)做好志书编纂工作,做好中国名镇志文化工程、中国名村志文化工程组织编纂工作。”后者对前者的“地方志”概念做了三点外延:一是关于军事相关专业志鉴的编写,二是乡(镇、街道)志、村(社区)志编纂工作,三是地方史相关工作。
针对第一点概念外延,2019年10月25日,新闻出版署印发修订后的《图书、期刊、音像制品、电子出版物重大选题备案办法》,第三条明确“本办法所称重大选题,指涉及国家安全、社会稳定等方面内容选题”,其中第四款“涉及国防和军队建设及我军各个历史时期重大决策部署、重要战役战斗、重要工作、重要人物选题”,与《规划》中相关要求冲突。地方志被称为“一方之全史”,主要指地方志本身内容的广泛性,在工作中必须注意意识形态和全局性指向问题,建议省级以上地方志机构的重大选题应该由国家地方志工作机构统一规划并提交重大选题至国家新闻出版署备案。
针对第二概念外延,《地方志工作条例》把修志工作的职责交给了县以上地方各级人民政府,也就意味着修志的责任和义务要由县以上地方各级人民政府承担,是官职官责,这就使修志工作有了人、财、物的保障。这种职责和义务没有给乡、镇人民政府和村、街道、社区行政管理部门,是因为全国大多数乡镇村一级的经济状况和文化水平尚不具备承担这个职责的条件。《地方志工作条例》虽没有规定,并不是限制三级以外的地方修志,而是他们可以不修志,不用承担这个职责。在9个省级地方性法规中,广东省明确“乡镇人民政府、街道办事处应当由专人负责地方志工作,有条件的可以指定机构负责地方志工作”“……以乡镇、街道名称冠名的地方志书、地方综合年鉴,由所在乡镇人民政府、街道办事处组织编纂。其他组织和个人不得自行编纂”。四川、安徽、海南、山西、江苏5省均对乡(镇、街道)志、村(社区)志编纂工作提出指导、鼓励、组织、参照前款等方面的工作要求。
针对第三点概念外延,在9个省级地方性法规中,《山东省地方史志工作条例》概念天然囊括地方史,广东省明确了地方史概念、组织编纂、管理与开发利用工作,云南省明确“县级以上人民政府负责地方志工作的机构可以组织开展地方史、地情文献等的编写工作”。
以上两点概念在各省条例规定中的不一致性,反映了全国各省级地方志工作机构在工作实际中对地方志概念认知的不一致和工作力度的不平衡。
在依法治志工作实际中,遇到的问题远比《地方志工作条例》及地方性法规规章中涵盖的情况复杂。这里选取两个较为典型的“志”书概念外溢的示例。一是川籍青年作家颜歌发表于《收获》长篇小说2023年夏卷的《平乐县志》,其宣传语为“一部后现代的‘三言二拍’、一座世相起落的川西小镇和它背后的时代”。该书体裁为小说,“平乐”在小说中是虚构的川西小镇名称,无法根据《地方志工作条例》第八条“以县级以上行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴,分别由本级人民政府负责地方志工作的机构按照规划组织编纂,其他组织和个人不得编纂”进行规范管理;“平乐县”是隶属于广西壮族自治区桂林市的县级行政区,因此冠《平乐县志》名称的书籍应天然具有地方志书属性。然而使用百度、搜狗、微软必应等主流搜索引擎搜索“平乐县志”,均优先展示颜歌创作的同名小说。在此种现实情况下,平乐县地方志工作机构是否能要求相关书籍更改名称,或要求在搜索引擎上优先展示官修地方志书。二是四川历史文化学者袁庭栋所著《成都街巷志》,该书于2010年首次出版。在2016年8月版的简介中,作者表示该书“书名几经更改,最后用了《成都街巷志》,是企望向读者表明这是一本有丰富的历史与地理知识、可以为我们的后代保存资料的书。这里的‘志’不是地方志的意思,而是古人所用的‘志,记也’‘志,识也’的意思”。但该书与《地方志工作条例》第三条“……地方志书,是指全面系统地记述本行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状的资料性文献”中所规定内容有交叉,其命名与两轮成都市志相关专业志书命名方式极度相近,体例、写作逻辑和宣传文案等均指向专业或专门志书,依条例相关内容,相关的地方志工作机构是否应行使指导职能规范命名。
以上两个典型示例,新时代文化大繁荣大发展的大背景下可能发展为普遍性现象,或将成为各级地方志工作机构开展“依法治志”工作需要直面的问题和解决的矛盾。
四、结语
随着新一轮机构改革的推进,部分省(自治区、直辖市)地方志工作机构的行政职能划归政府部门,部分省(自治区、直辖市)地方志工作的领导体制由政府主持改为党委主持,原先行之有效的“党委领导、政府主持、地方志工作机构组织实施、社会各界广泛参与”的工作体制进入调整过渡时期,暂时出现了与工作实际不相适应的情况。在国家现代化治理的进程中,“依法治志”是新时代地方志事业发展的重要保障。如今正处在第三轮地方志编修即将全面铺开的时间节点,全国各级地方志工作机构更应把握新时代地方志事业发展的历史机遇,树牢方志姓“党”的观念,关注全国地方志事业发展的共性,增强一盘棋思维,准确把握文化治理的独特内涵,明确“地方志”概念下的工作开展范围和有效手段,聚焦地方志法规规章在实际操作层面的落实,努力推进新时代地方志事业高质量发展,为地方志事业绵延中华文脉、传承中华文化,服务当前建设、镜鉴未来发展,作出更多更大贡献。
本文内容系原创
转载请注明:“来源:方志四川”
来源:四川省地方志工作办公室
作者:邓肖亭(四川年鉴社社长)
