根据2021年修订的安全生产法第七十四条第二款规定，在安全生产领域人民检察院既可以提起行政公益诉讼，又可以提起民事公益诉讼，但对于两种诉讼的优先顺位未予明确。在司法实践中对于如何把握安全生产领域两种诉讼类型的适用标准存在分歧，这也给各地检察机关办案造成一定困扰。

据统计，最高检从2021年至2023年发布的32件安全生产领域公益诉讼典型案例中，行政公益诉讼30件，民事公益诉讼仅2件。这也反映了各地检察机关优先选择办理行政公益诉讼案件的总体倾向。虽然立法上对于检察机关提起民事公益诉讼与行政公益诉讼的顺位未予明确规定，但是，由于以下几个方面原因往往优先提起行政公益诉讼。

第一，从制度设计初衷来看，检察公益诉讼应当以行政公益诉讼为主。2014年10月，习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定〉的说明》中专门阐述了检察公益诉讼“优化司法职权配置，推进法治政府建设”的设立初衷。根据《人民检察院公益诉讼办案规则》第二条规定，检察机关办理公益诉讼案件的主要任务是“通过依法独立行使检察权，督促行政机关依法履行监督管理职责”，这也说明检察公益诉讼制度的设计初衷就是对公权力的制约，为了监督和纠正行政违法和不作为问题。

第二，从检察机关作为法律监督机关的定位来看，行政公益诉讼更符合谦抑性要求。我国宪法将检察机关定位为法律监督机关，是维护国家利益和社会公共利益的最后一道防线。法律监督权具有谦抑性，一般情况下起到监督、督促履职者积极作为的补充作用。通过行政公益诉讼的诉前程序制发检察建议，给予行政机关自我纠错的机会，更符合检察机关法律监督职能谦抑性的要求。

第三，从诉讼法上的权利保护必要性之法理来看，优先选择更高效的行政公益诉讼。行政机关是公共利益第一顺位的保护者，具有数量众多、人员充足且具备专业技能等优势，由行政机关直接履行监管职责比提起检察民事公益诉讼程序上更高效、便捷。并且法律授权检察机关为提起行政公益诉讼的唯一主体，弥补了行政公益诉讼的主体缺位，而在民事公益诉讼的制度设计中，立法者希望首先通过社会组织等其他主体优先提起普通公益诉讼实现公益保护的功能，检察机关发挥补位性的作用。因此，一般情况下检察机关提起行政公益诉讼居于优先顺位，民事公益诉讼发挥补充、保障作用。

（一）面临随时可能发生重大事故的紧急情形

检察机关办理安全生产领域公益诉讼案件，要根据安全生产法“坚持安全第一”的要求来选择办案类型。根据相关规定，生产经营单位未采取措施消除事故隐患的，行政机关应当责令消除或限期消除，并处罚款；拒不执行的，责令其停业整顿；逾期不执行的还可以申请法院强制执行。

现实中，部分安全生产领域出现损害公共利益的事件具有突发性和紧迫性的特点，而督促其整改需要行政监管程序较多、申请法院强制执行周期较长。如扬州市检察机关办理的某水产品加工厂重大事故隐患民事公益诉讼案中，经专业评估涉案厂房设备属于重大事故隐患，随时可能发生人员伤亡或重大事故。生产经营单位长期拒不执行行政监管，导致行政机关只能借助行政非诉强制执行司法程序；而法院作出准予执行的裁定依法经过复议、行政诉讼等程序，法定期限至少需要270天；且非诉强制执行不等同于代履行，不能直接实现消除安全隐患的目的。即便走完上述司法程序仍不能确定企业是否能够完成整改、消除隐患。

因此，检察机关需要借助第三方专业机构的鉴定提供参考意见，评估若不立即采取整改措施可能造成的危害后果。如若提起行政公益诉讼将导致重大安全风险持续存在甚至错过整改时机、随时可能发生重大事故、化解风险任务刻不容缓的，应当适用除外规则选择提起更具有时效性、直接性的民事公益诉讼。

（二）面对行政执法机制失灵的特殊状态

安全生产领域生产经营单位的违法行为是造成重大事故隐患的根源所在。部分生产经营主体面临罚款等行政处罚拒不执行，或者由于涉案企业的特殊性质不宜采取停产停业、拉闸限电等行政监管措施，将导致行政监管的暂时失灵。

根据安全生产法“从源头上防范化解重大安全风险”的要求，此时提起民事公益诉讼可以直接督促生产经营单位履行安全生产主体责任。通过圆桌会议、检察建议、庭审调解等相对柔性的手段，面向生产经营单位释法说理，教育感化其自觉纠正错误、主动积极整改，与生产经营单位直接沟通，了解企业整改困难，避免行政监管手段激化矛盾或者“一刀切”式整改影响企业生存。

如扬州市检察机关在办理某水产品加工厂重大事故隐患公益诉讼案中，查明该企业冷库中储存了几千吨常温下易腐坏变质的货物。根据行政处罚的比例原则，为避免造成企业数百万元的货物损失，不宜采取停产停业、拉闸限电等行政监管措施，故不适合办理行政公益诉讼案件，于是选择了提起民事公益诉讼的办案方向。

因此，当行政机关监管手段有限，预期无法消除潜在的安全隐患，行政执法处于客观失灵状态时，检察机关应当通过初步调查、座谈了解民事违法主体是否具备整改能力、整改面临的困难以及拒不执行的原因等，综合考量是否提起民事公益诉讼直接督促生产经营单位消除安全隐患。

（三）处于行政执法与刑事司法衔接期间的正当事由

行政执法与刑事司法衔接，也称“两法衔接”，是指行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件的正向衔接和司法机关向行政执法机关移送行政处罚案件的反向衔接。

根据《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》的规定，行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件，应当移交案件的全部材料，并将行政处罚决定书一并抄送，“未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚”。在“两法衔接”期间，行政机关基于对司法机关的信任，将涉嫌犯罪的线索移送处理，此时不宜调过头来以行政机关作为行政公益诉讼案件的监督对象，否则将有损司法机关的权威性、公信力，以及与行政机关的协作配合关系。

扬州市检察机关办理的某水产品加工厂重大事故隐患民事公益诉讼案，鉴于该企业屡不执行安全生产监管，高邮市应急管理局认为其已涉嫌“危险作业罪”，遂于2021年7月8日通过“两法衔接”机制移送司法机关查办。此时如若办理行政公益诉讼案件督促应急管理部门履职，不符合“法律不强人所难”的基本法理，与司法机关主动担当作为的理念相悖。

因此，行政机关在向司法机关移送涉嫌犯罪案件的特殊期间具有暂停行使行政监管职责的正当事由。检察机关在此期间办理行政公益诉讼案件缺乏前提和基础，提起民事公益诉讼更加有利于防止和减少安全生产事故与切实履行保护国家与社会公共利益的法律监督职责。

检察机关办理安全生产领域公益诉讼案件，应当遵循提起行政公益诉讼优先的一般原则。在案件办理过程中借助第三方机构的专业评估和客观判断，根据安全生产法“坚持安全第一”“从源头上防范化解重大安全风险”的基本要求，考量重大安全隐患的性质特点、行政执法履职效果及案件所处特殊阶段等因素，综合审查是否具备办理民事公益诉讼案件的除外情形，精准、合理选择安全生产领域公益诉讼案件适用的诉讼类型。