中国区域科学协会副理事长、研究员，民盟中央经济委员会副主任 冯奎
城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调，必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。这一重大判断表明城乡融合在改革发展全局中具有更高的地位、更重的分量，是进一步全面深化改革的重要领域和突破方向。
既是改革议题，又是发展议题
党的十八大以来，中国在统筹城乡发展、推进新型城镇化方面取得显著进展。此次二十届三中全会对城乡融合作出进一步判断，在一些方面具有重大的突破性：
一是从中国式现代化必然要求的高度提出城乡融合发展，赋予了历史意义和全局意义。
二是将“完善城乡融合发展体制机制”作为发挥经济体制改革牵引作用的五大关键任务之一，明确要求在完善城乡融合发展体制机制工作中统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，赋予了更强的统筹性力量。
三是对城乡融合改革在深度、广度、力度等方面提出新要求，如健全推进新型城镇化体制机制、巩固和完善农村基本经营制度、完善强农惠农富农支持制度、深化土地制度改革等。
城乡融合是重大改革方向，也是综合性的政策体系。下一步，促进城乡融合发展，应当在以下几个方面更好地统筹资源、完成任务：
一是统筹多方资源力量。城乡融合发展在中国式现代化中具有全局性、战略性、长期性地位，不只是城乡建设或农业部门的工作，更不是只涉及城乡接合部区域或乡村地区的“阶段性”具体工作。促进城乡融合发展是牵一发而动全身的工作，需要统筹中央和地方多方资源力量，系统谋划、久久为功。
二是统筹各类政策。新型工业化、新型城镇化、乡村全面振兴的平衡协调，是高质量发展的重要体现。新形势下，要健全推进新型城镇化体制机制，构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制，为城乡融合增添产业带动的内在力量。同时，通过统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，进一步减少政策体系内部的冲突，进而提升政策效能。
三是统筹把握步调节奏。以宅基地改革为例，有些地方的宅基地存在闲置浪费，有关宅基地盘活利用的改革呼声很高。“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用”以及“有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制”，体现了稳中求进的基调。
四是统筹城乡高质量发展。过去比较流行的看法是，通过城乡融合，关键要促进农业发展、增加农民收入以及建设更加美丽的乡村，核心是缩小城乡发展差距。
从现实来看，城乡发展不协调问题确实比较突出，需要在较长时间内围绕城乡基本公共服务均等化、基础设施互联互通、居民收入更加均衡等来进行政策设计。
但更要看到，城乡融合既有不协调的问题，也有不充分的问题。尤其要持久发挥城市对乡村的辐射带动作用，深化城市建设、运营、治理等，促进城乡共同繁荣发展，包括大中小城市和小城镇协调发展。
五是统筹不同任务要求。城乡融合既是改革议题，又是发展议题。二者有交叉，但重点并不相同。一般来说，改革议题关注政策、法律、制度等范畴；发展议题关注项目投资、居民消费等领域。
在城乡融合问题上，一度存在改革议题“泛化”或者“虚化”倾向；同时，又存在以发展议题部分替代改革议题的倾向。此次二十届三中全会聚焦各项政策、体制、机制以及法律内容，改革导向鲜明，又对建设发展项目作出适当安排，体现了改革与发展的有机结合、双向赋能。
划定“基准线”，指明有效路径
结合各地改革创新实践来看，我们在城乡要素双向流动、农业转移人口市民化、都市圈和县域经济发展、土地制度改革等方面有望率先取得改革突破。
一是城乡要素平等交换、双向流动有更多突破。城乡要素流动，这在一些地方曾经被视为“两件事”。比如，谈及城镇化时，更多强调农业转移人口向城市流动，重点研究在城市一端应优化哪些政策；讲到乡村振兴时，更为强调创造什么样的条件，使乡村能够汇聚人才、土地、资金、信息等要素。实际上，促进城乡融合发展，应当支持城乡要素平等交换、双向流动。
当前，各类人才返乡入乡、服务乡村或者在乡村生活还面临一些具体的困难和挑战，一些农村集体经济组织希望积极探索完善城市人才入乡的激励机制。同时，人口人才还只是城乡要素中的一种，其他要素包括土地、资金、技术、数据等也都存在双向流动不平衡、不充分的问题。这些“需求清单”“问题清单”都应逐步纳入“改革清单”，并认真加以研讨与破解。
二是农业转移人口市民化取得新实效。截至2023年，中国常住人口城镇化率为66.16%，比2012年提高了13.06个百分点。但也要看到，一些地方的农业转移人口市民化进展速度与市民化融合程度还有协调、平衡与提升的空间。
有一个情况值得特别注意，即有些地方在推动实现农业转移人口市民化方面出现动力减弱、能力不济的新情况。同时，还需厘清一种模糊的认识，那就是既然要推进城乡融合发展，农业转移人口市民化是不是就可以“顺其自然”或者说“走到哪儿算哪儿”？
事实上，“加快农业转移人口市民化”是促进城乡融合发展的题中应有之义，涉及大量的“硬建设”和“软服务”，蕴藏雄厚的内需潜力。长远来看，它还有利于更好地制定家庭规划、提升人口综合素质，对推进中国式现代化具有深远意义。
在研究制订“十五五”城市发展规划时，各地公共服务部门有必要将农业转移人口市民化纳入城市发展“变量”予以考虑，相关机构应密切关注农业转移人口的流向、流量并积极跟进服务。
比如，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利。
三是都市圈和县域经济获得更多支持。都市圈及中小城市是统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴的“主战场”，是促进城乡融合发展的重要载体。
统计显示，城市群及都市圈占全国人口约70%，经济总量占比超过80%。在城市群及都市圈中，核心大城市的能级还需提升。在此基础上，县域作为城乡融合基本的空间治理单元，基础设施与公共服务还存在短板，需要得到政策、资源等多方面的支持；还有一些“特大镇”，其人口与经济规模达到中小城市级别，行政管理权限却受到一定限制，也需在进一步全面深化改革中得到体制机制创新支持。
四是稳慎推进土地制度改革。结合调研情况来看，允许农民有较长时间去适应城乡两种生活，再自愿作出选择，对促进城乡融合发展来说是非常有必要的。这意味着相关改革尤其是土地制度改革需要保持耐心。
“保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法”等，为进一步全面深化改革划定了“基准线”，指明了下一步创新实践的有效路径。