作者：史蒂文·斯劳特（Steven Slaughter)，迪肯大学艺术与教育学院副教授，研究领域包括全球治理、国际关系、民主理论、国际政治理论等。

摘要：本文重点考察了二十国集团（G20）的运作方式，通过研究非正式全球治理的性质和后果，探讨如何提高全球治理的有效性。提高全球治理有效性需要考虑现有的全球宪政形式之间的关系，这表明规则和法律在现有的多边全球治理形式中要发挥基础性作用，而二十国集团的运作方式与非正式的全球治理形式相关。本文通过建构主义来理解如何维持国际合作以及更好地管理多边全球治理。本文认为，非正式全球治理是由全球非正式主义潜在的非法律处置所驱动的，并在二十国集团的各种非正式外交实践中表现明显。本文强调当代全球治理中非法律和非正式全球实践的重要性及其问题，以期更好地理解非正式全球治理的重要性，并挑战全球宪政主义的治理方式。

要词：外交实践；全球宪政；全球治理；G20；非正式政府间组织；多边主义

文源：Steven Slaughter, “Global informalism and the G20”，Journal of International Relations and Development,10 November 2020.

收录：《大译编参》2021年第28期，总第28期，大外交智库外文编译评论组创办。

编译：李燕，大外交智库外文编译评论员助理研究员，现就读于辽宁大学国际经济政治学院；

审校：郭青城，大外交智库外文编译评论员助理研究员，现就读于大连外国语大学高级翻译学院；

再审：杨朔，大外交智库外文编译评论员助理研究员，现就读于大连外国语大学国际关系学院。

编译精选

现有的全球多边治理的发展非常突出，并且已经确立了政治行动框架。因此，一些学者认为，更为正式的多边治理过程正呈现出一种更深层次、更具规定性的结构，成为“全球宪政”的一种形式。尽管这种说法在个别国家仍有争议，全球宪政显然存在于全球治理形式的基本规则和法律中。本文认为，全球治理的全球宪政形式与其他日益重要的非正式全球治理平行发展。虽然当代一些全球治理形式反映出全球宪政的复杂性和一些根深蒂固的问题，但也有一些非正式的治理形式——具有明确性、有意非法律性和不公开性，但试图促进协调与合作。本文认为，这种形式可称为全球非正式主义（Global Informalism），这种反全球宪政的特殊形式在全球治理中十分重要，但也存在较多争议。全球非正式主义涉及权力和影响力的行使，而这种权力和影响力有意地与现有的多边法律形式和全球宪政相区分。本文认为，二十国集团（G20）是全球非正式主义的一个突出例子，因为二十国集团及其前身（七国集团/八国集团），试图创建一个非正式的政治和政策制定空间，这与既定的多边进程相连，但又有所不同。

本文旨在更好地理解非正式全球治理的意义和结果，并通过强调非法律和非正式全球实践的重要性来挑战那些全球宪政领域的假设。本文最终认为全球宪政与全球非正式主义是相互联系和相互需要的，这两种治理形式的平衡对提高全球治理的有效性、透明性及合法性具有重要意义。本文首先解释了多边主义的全球宪政概念，并概述了全球非正式主义的关键要素，进而研究了二十国集团（G20）进行全球非正式主义的方式及其相关实践，最后探讨了这种非法律处置的政治后果。

一、全球宪政与全球非正式主义

全球宪政是指在全球治理的正式运行过程中，不断加深政治与法律之间的交集以适应实际发展情况，以及在当代全球化背景下推进法治所需的治理形式的学术研究。虽然当今全球化和全球治理的形式涉及到法律程序形式的改变，但这并不意味着要起草一份独立的全球宪法。相反，全球宪政主义的学者考虑的是，现有的政治—法律体系的构成以及其塑造世界政治运作方式。全球宪政实践的例子在现有多边条约的法治理念中显而易见,尤其集中体现在国际法和国际组织当中，例如欧盟（EU），国际货币基金组织（IMF）、世界银行、世界贸易组织（WTO）和联合国（UN）。全球宪政文献还指出“组织的原则和标准，如共同但有区别的责任、可持续渔业和环境标准”，以显示需要国际协定支持的日益增强的全球共有关切。因此,全球宪政既指此类形式的全球治理的法律部分，也指参与这些形式的全球治理运作所涉及的公约、规范和期望。

这种认为规则和法律以这种方式存在于世界政治中的观点与自由主义思想在世界政治中的影响密切相关。一些在全球宪政领域工作的学者声称，“对人权、民主和法治的承诺”包含了“现代宪政传统”的“深层语法”，该传统已被发扬扩展到全球政治领域。虽然民主已在世界各地的许多国家得以传播，但选举或代议制意义上的民主政治原则的发展尚未在全球治理结构中扎根。然而，多边主义原则在全球政治方面得到了相关发展，这表明国家间的合作和法律协定应该在一个共同的、系统的和透明的捆绑式框架内进行。多边主义一词可以用在“字面”意义上，指三个或三个以上国家之间进行合作，但在“定性”意义上，它指的是相互约束的合作，这一点在联合国的实践中尤为明显。约翰·鲁杰（John Ruggie）表明，多边主义只有在三个或三个以上国家，以类似的方式受制于互惠和共享的共同原则时才存在，而不考虑各方的特殊利益或任何特定事件可能存在的战略紧迫情况"。这种定性的多边主义涉及正式的、合法的协议条款。

这种更加严格的互惠和合法性意义的多边主义已成为国际合作的主导原则，在联合国等由众多国家参与的国际机制和组织中表现得尤为明显。因此，多边主义是全球宪政的重要组成部分。尽管如此，全球宪政并不是全球治理的唯一形式，因为全球宪政学者承认，全球宪政的自由基础包括“旧式强权政治”的现实主义动力，其中包括大国在多边实体中享有特权地位的方式——例如，联合国安理会常任理事国就是明证。此外，国家领导人可以用虚假的或辅助的方式使用全球宪政的话术和进程来为自己的利己议程辩护。各国还可以选择不使用多边主义和国际法，而是促进非正式形式的全球治理与协调，避免作出具有约束力的承诺。因此，有必要考虑反宪政逻辑在全球治理中的存在和实践。

多边主义和全球宪政是长期以来各种外交官的做法所建立的，并受到一些正式的和合法性的处理。但是，外交官的活动也有其他形式的安排和实践，这导致了非正式主义形式。非正式合作形式先多边主义出现并与之同发展。这一发展被称为"非正式会议的崛起"，世界领导人和其他政府官员的非正式首脑会议正辅以正式外交和国际组织的活动。费利西蒂·瓦布拉斯（Felicity Vabulas）和邓肯·斯尼达尔（Duncan Snidal）将"非正式政府间组织"定义为满足三个条件的组织：

1、一个关于目的的明确共同期望——而不是一个正式的协议

2、明确关联的国家"成员"

3、参加定期会议，但没有独立的秘书处或其他诸如总部的机构和/或常设工作人员。

此类组织涵盖一系列不同的形式，在他们的数据集中包含 51 个不同的非正式组织，其中就包括二十国集团（G20）及其初期形式。重要的是，这种方法强调正式与非正式组织属于同一系列，而非二元对立。除了具有不同形式的目的、范围、权威和权力之外，这些组织的形式也可以随着时间的推移而增加，或者完全解散。此外，各国设立非正式组织而非正式组织的原因各不相同，虽然它们肯定与希望降低"主权成本"和保持灵活性的国家有关，但也涉及其他原因和影响。虽然全球宪政和多边主义的国际法很重要，但它们并不是当代外交的唯一成果。

二、全球非正式主义的非法律处置

全球非正式主义的概念是非法律性词汇和处置的延伸，以涵盖旨在脱离新兴全球宪政形式的全球治理形式。它们不仅是非正式的或具有非正式的要素，而且被有意设计成在条约和正式国际组织的多边体系之外作出决定。尼古拉斯·贝恩（Nicholas Bayne）于1995年指出了这一点，他说：“七国集团首脑会议是一个机构的同时也是一个反机构的存在”。这反映了这样一种观点，即存在某种形式的治理，既与基于规则为基础的多边国际秩序有关，又在这种既定实践之外运作。从这个意义上说，这项活动的反机制和非法律成分至关重要。

全球非正式主义作为全球治理的一种形式，旨在协调国家的决策活动，而无需引起广泛的成员资格、建立正式的义务和法律或者制定强有力的政治监督形式。全球非正式主义要求采取旨在促进非法律性的产生的外交实践，这些基本形式的治理的设计旨在与国际法和国内法分开。全球非正式主义概念的三个要素与上述非正式政府间组织的定义中提到的某些要素相呼应。

第一，这些治理形式的成员是非正式的和狭义的。从某种意义上说，成员的范围是选择性的，而不是广泛的或普遍的。全球非正式主义不是多边国际组织运作中明显的开放或低壁垒，而是一种通过有权力建立这种治理形式受国家利益所驱动的选择性成员制来发挥作用的倾向。第二个要素是，全球非正式主义创造的是非正式形式的产出，而不是法律条约或正式政策。因此，这些治理形式的影响力源于参与协调处置全球非正式主义的国家的能力，这是通过领导人和配套政策而非具有约束力的协议或承诺来实现的。全球非正式主义的第三个要素是缺乏透明度或政治监督机制。这主要是由于没有中央机构或秘书处参与这种形式的治理，这一点从缺乏常设总部或工作人员就可见一斑。此外，虽然大多数多边条约都有报告机制，但全球非正式主义的处置是以对公众不透明或充其量是狭隘或管理严密的公众审议形式为典型。

国内层面对这种非法律实践的类似于议会系统中"厨房内阁"（kitchen cabinet）的活动。“厨房内阁”涉及一个非正式的内部盟友圈子和处于正式内阁制度外的领导人顾问们。这种“厨房内阁”对议会民主的实际运作可能很重要，但尽管如此，它们还是颇具争议，因为这些团体的成员资格和关系网络往往没有宣布。此外，这些团体在议会和官僚机构中的影响是非正式的，没有像正常任命的内阁那样对“厨房内阁”进行监督。正如“厨房内阁”的存在是以服务领导人为目的并掌控影响力和信息，全球非正式主义是为了使占主导地位的国家领导人和决策者们更容易进行政治和管理活动。尤其是，全球非正式主义使领导人能够在涉及国家和国际组织的复杂全球政治背景下进行有效控制，以便使正式的多边政治制度更有效地运作。非正式和非法律做法的目标是对管理正式政治制度系统进行有效控制，并发展替代性的非正式政策网络——无论是在国内议会民主制的背景下，还是在全球治理的多边体系中。

这种全球非正式主义概念强调了与非正式网络发展有关的非法律处置和做法的重要性。关于非法律重要性的论点承认，权力强大的国家有更广泛的外交选择，可以创造各种形式的全球治理，其中包括非正式形式，避免形成正式多边主义所涉及的一些问题。

本文认为，发展非正式全球治理的另一个方面是需要管理正式形式的全球治理。当代多边国际法和国际组织的复杂性和规模之大，不仅意味着将这些进程称为全球宪政的一种形式是适当的，而且这些进程越来越需要一些非法律协调。虽然全球宪政是当代全球治理的一个关键特征，而国际组织的悠久历史是由主导非法律和法律实践形式的主导国家所塑造的，但非法律治理的重要性日益重要，是由于多边主义的复杂性和规模所推动的。此外，自1990年代中期以来，多边全球治理形式在许多问题领域日益陷入僵局和僵化。因此，如何更好地管理全球化的复杂性和协调现有的全球治理形式，引起了人们的实际关注，从而调动了非正式和非法律形式的政府治理。二十国集团（G20）的形成就是一个突出的例子。

三、全球非正式主义与二十国集团的实践

G20首脑会议是继G6、G7和G7/G8峰会之后的一种峰会形式，有时统称为G"体系"。虽然其议程最初侧重于金融和经济问题，但随着时间的推移，议程已扩大到涵盖了领导人认为重要的其他事项。G20首脑会议建立在二十国集团财长和央行行长会议（G20 FM/CBG）的基础之上，该会议本身是由七国集团成员于1999年为应对亚洲金融危机而设立，在应对2008年全球金融危机时被提升为二十国集团领导人论坛。由此可见，G体系的迭代本身就是是对全球经济中关键危机的反应，人们认识到现有的全球治理形式需要加强协调。这些论坛是通过在现有多边体系之外举行非正式总结的形式应对和预防危机的，二十国集团及其前身不是由条约制定的，没有在成员国之间制定国际法或具有约束力的承诺，也没有正式的秘书处或机构，每年的峰会由轮值政府作为东道主主持和组织。

二十国集团是由各种形式的实践创造的，正如有着不同活动层的“冰山”，其运作有三层明显活动，由具体的实践形式构成。第一层活动与国家领导人和外交官的国际水平有关，涉及领导人在实际年度首脑会议上进行非正式合作和协商的实践。第二层活动在决策官员于二十国集团的各个特定问题工作组（如发展工作组）和部长会议中运作。这些工作组的做法强调，二十国集团不仅仅是成员国领导人的活动。第三层活动在跨国和次国家级专家和倡导者网络的实践中显而易见，特别是以二十国集团外联小组的形式出现。

在这种情况下，二十国集团实践中的全球非正式主义要素也很明显。第一个要素涉及缺乏广泛的成员，而二十国集团及其前身涉及非常有选择性的成员资格。二十国集团成员资格狭窄的问题不仅与所包含的国家数目有关，还与这些成员的加入方式以及在全球治理中预期的更广泛合法性标准有关。

第二个要素是缺乏正式义务和法律。每次二十国集团峰会的主要产出是公报，公报中阐订了各成员商定的要点，在具体性上各有差异。归根结底，二十国集团主要是全球治理的一种协商形式，因为它的影响力最终取决于其“咨询和陶冶的能力（consult and cultivate），而不是指挥和控制（command and control）的能力”。它的影响是非正式的，不会削减成员国家的主权，很难将对二十国集团活动的问责制合理化。

第三个要素是缺乏强有力的政治监督形式。二十国集团中问责主要是成员国之间的非正式同侪压力，敦促彼此相互参与并利用以往首脑会议的审议成果来影响各国国内政策环境。鉴于二十国集团成员国没有转让其主权来建立具有约束力的进程，因此没有关于成员国执行先前公报的正式后续行动。

尽管在整个二十国集团进程中，都有明确的非正式性和非法律性指标，但关于二十国集团是否应该变得更加正式也确实存在争议，曾出现这样的讨论，即二十国集团是否需要一个常设秘书处来调节和处理其相关问题，以便进一步发挥其政策影响力。虽然最终没有建立正式的秘书处，但外联小组的非法律实践活动，使成员国决策官员之间已经形成了了一个更加体制化的环境。人们已经认识到全球治理体系需要像二十国集团这样的机构发挥协调作用。因此，必须强调二十国集团的发展和全球非正式主义的做法既受到现有全球治理复杂性的影响，也会对未来的全球治理产生重要影响。

四、全球非正式主义的结果

首先，全球非正式主义在全球治理中不可或缺。虽然大多数形式的全球治理都是对动荡和危机的反应，但二十国集团及其前身的各种非正式论坛可以视为危机下的紧急合作。应对亚洲金融危机和全球金融危机时，各国不是改革或创造新的国际组织，而是以二十国集团的形式参与和发展这种非正式的领导人峰会。从这个意义上说，非正式和非法律治理比正式的国际组织更具优势。

全球非正式主义及其赋予强国的灵活性可能为世界秩序提供另一种基础。迈尔斯·卡勒（Miles Kahler）指出了当代背景下全球治理面临的三种情况：相对分散的新区域主义形式、国际僵局和日益减少的合作，以及新"复杂治理形式"的发展，其中包括与非国家行为体一起形成正式和非正式的全球治理形式。本文认为，鉴于全球非正式主义使强国能够管理现有形式的复杂全球宪政，这很可能对最后一种情况有利。二十国集团成员的多样性也体现全球非正式主义的思想。像七国集团（G7）这样的非正式国际组织其工业资本主义成员有着共同政治利益，但二十国集团中国家众多，这意味着实现共同利益要困难得多。这种多样性下的非正式组织安排——允许存在分歧、对主权施加最小的限制。这种方式比制定正式和有约束力的国际组织更有可能为未来的全球治理所用。

其次，全球非正式主义是全球治理的一个日益增长的要素。查尔斯·罗杰（Charles Roger）的一项研究揭示了用以证明的数据，在过去五六十年中，非正式组织确实已成为全球政治格局中一个更加突出的特点。1945年，他们是相对罕见的：今天，它们约占所有活跃政府间组织的三分之一。万布罗斯（Vabulas）还表明，"自1990年以来，非正式国际组织增长率超过200%"，而正式国际组织的增长已经趋于平稳。这种增长显然与全球非正式主义不可或缺的先前后果有关。非正式的国际组织通过灵活、尽量减少官僚作风和对主权的限制以及能够应对危机为大国提供了相当大的优势，同时这种非正式主义也是对全球宪政和多边主义的回应——试图更好地对这些形式的活动进行管理。二十国集团很可能是这样一种全球非正式主义形式，它既为全球宪政提供信息，又保护全球宪政，特别是支持新自由主义和自由市场所涉及的任何形式的构成主义，而且还维持着与全球宪政和多边主义的自由底色相矛盾的不平等和等级制度。

第三，全球非正式主义有诸多亟待解决的问题。全球非正式主义的选择性与全球宪政的自由愿望和多边主义的包容性形成鲜明对比。在进行全球治理时许多国家被排除在外，全球非正式主义的非正式性和非法律性质在促进透明度和问责制方面存在重大问题。鉴于二十国及其相关政策网络等论坛缺乏正式流程或产出，这限制了透明度的可能性。二十国集团外展是否会成为其未来发展的牵引力目前尚不清楚，更不用说作为一个真正包容性的公共空间，二十国集团是否可以确保能够对更广泛的全球利益负责。在成员国的国内监督方面，各国领导人也有广泛的自由裁量权，二十国集团缺乏正式的进程监督。从本质上讲，除了二十国集团的合法性值得怀疑之外，全球非正式主义还进一步质疑了行政领导力在全球治理中的前景。

第四，全球非正式主义尚未成熟，并不完善。像二十国集团这样的论坛不能完全取代国际组织和国际法律的多边体系。虽然以二十国集团形式实行全球非正式主义可能是对多边主义中全球"僵局"问题的一种回应，但它不能取代人们对制定有效问题具体的国际组织和条约的需要。多边主义在贸易、金融和其他问题上实现和加强全球互联的长期成功，是全球非正式主义不能轻易期望复制的。二十国集团可以被看作与全球宪政并行并影响其运作，这有助于使多边主义的国际组织能够应对全球危机。二十国集团的这一构想还可以通过促成一个“19+1”的情景来避免全球外交紧张局势，即允许一个成员国在具体问题上对共同立场持不同意见。归根结底，全球非正式主义的理念为各国提供了一种避免在一系列问题领域对重要的多边国际组织进行紧急改革的方法。此外，改革现有国际组织和条约的困难是二十国集团等全球非正式主义也无法自动解决的问题。从这个意义上说，像二十国集团这样的机构是类似矫正或绷带的存在，而不是一个完整的选择。

五、结论

本文的目的是更好地了解当今全球治理是如何运作的，并对全球治理是否更加有效的和透明的发展提出质疑。本文指出，当代全球治理由全球宪政和非正式主义组成，这两种全球治理形式分别通过在多边体系运作中体现的法律处置和各种实践以及二十国集团这样的小型峰会中的非法律处置和各种实践来发展。非正式实践包括二十国集团，也包括独立领导人、外交官、决策者和专家的活动，而不是正式宣布的包括成员国在内的机构。全球宪政和全球非正式主义并非相互分离，因为多边主义和全球宪政的规模越来越大，这促使主导国家需要更好地管理和指导全球治理的形式。这在二十国集团具体运作中显而易见，这表明了各方希望采取各种做法，将二十国集团视为一个非正式的政策中心，从而能够对多边国际组织的现有议程和运作施加非正式的政策影响和指导。这种非正式政策网络最小限度地限制了主导国家的自由裁量权和主权，且提供了灵活手段以协调对危机的集体反应和管理现有的复杂多边主义形式。

因此，本文试图强调全球非正式主义的重要性，并乐观认为全球宪政正在世界政治中带来一种更加民主或自由的法律秩序。文章还试图预测全球非正式主义在全球治理中日益重要的可能性—尤其是关注到许多西方国家日益增长的非自由主义和一些新兴大国的威权主义。但更深刻的是，从理论意义上讲，我们需要承认非正式和非法律性在全球治理中的力量。本文主张国际关系的学术和实践低估了正在起作用的非正式安排，忽视了这一活动的非法律性质。实际上，我们需要承认目前对非正式和非法律全球治理以及其相关做法的依赖，就目前情况而言，有效的全球治理似乎需要一个像二十国集团这样的执行机构，以提供一个高级别的全球协调和危机前行动，发展各种全球政策网络、指导现有的多边全球治理形式。虽然通过进一步发展全球宪政的正式和法律程序，这种机构能否更好地发挥作用尚且存疑，但是为了制定出一种更有效和更具包容性的全球合作形式的道路，我们首先需要更好地承认和理解当前的全球宪政是如何引发和依赖非正式和非法律做法的。

译者评述

史蒂文·斯劳特在《全球非正式主义与二十国集团》一文中将二十国集团（G20）作为全球非正式主义的一个突出范例进行讨论，文章指出了多边全球治理的现状与非正式主义出现的必然，正式的全球治理形式诸如国际组织和国际条约已经在国际合作与管理上取得了不菲的成就，但在面对一些紧急的问题时，相对小型的由世界主导国家组成的非正式非法律性安排却能更好地解决问题。在具体的各种外交实践中，国际行为体呈现出一种对法律和规范的有意规避，这也是驱使非正式主义发展的一个动力。

非正式主义潜在的非法律处置方式使得行为体在充分参与了重要议题的同时，拥有很大的自由性，行为体在参与非正式主义的全球治理时可以灵活迅速地作出判断和采取应对措施；其次文章中涉及到主导国家这个概念，无可否认，例如在经济问题上，大国作为主要经济体几乎决定了世界经济体量的发展方向，在类似议题上，小国很难拥有发言权。而二十国集团的存在很好的囊括了世界上在诸多领域占据主导地位的国家，因此成为了全球非正式主义的突出例证。

以最近一次的二十国集团会议为例来看，2020年的二十国集团领导人峰会在沙特阿拉伯的首都利雅得举行，但与以往不同，会议根据情形变化采取了线上视频会议的形式，会议围绕着抗击新冠肺炎疫情和恢复世界经济两大议题展开，新冠疫情给世界带来的冲击仍在持续，疫情已经造成了人类社会的大量伤亡，随之而来的还有经济的低迷和交流的受限等。在这种情况下，保持社交距离是一个重要要求，这就使得以往的国际磋商平台提供的方式不再适用，二十国集团峰会应对危机及时进行了调整，用视频技术解决了这个难题。这些都正印证了文章中作者的观点。

当今的全球治理已经在很大程度上依赖非正式主义的形式，这种形式的存在很好的弥补了全球宪政的不足。但因其非法律性、不透明和后续落实无法跟进等特点，这样的弊端也限制了它的发展，这就需要国际行为主体综合利用多种形式的治理方式，将全球宪政主义和非正式主义相结合，才能更好地服务于全球治理，促进人类合作与进步。

问题互动

问题1、非正式主义弥补了宪政主义的哪些不足？

问题2、行为体为何有意规避法律性条约？