党的二十届三中全会强调，深化粤港澳大湾区合作，强化规则衔接、机制对接。粤港澳大湾区包括广东省九市和香港、澳门两特别行政区，存在由关境划分出的不同经济体，在“一国两制”下实行不同的社会、经济制度，内地和港澳的现实规则受到各自所属法系传统的影响，仍有很大差异。如何调整这些规则，使之充分发挥促进要素流动的作用，使大湾区内真正人尽其才、货畅其流，就成为有待解决的问题。

规则衔接的

理论和实践方案

此前，理论界曾提出三种可能的解决方案。第一是“冲突法方案”。“冲突法方案”的核心是允许选定民商事法律关系应当适用的准据法。此前，深圳运用经济特区立法权制定了《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》，允许民商事合同当事人一方在前海注册的港澳台资及外商投资企业协议选择合同适用的法律，突破了《涉外民事关系法律适用法》中合同须具有涉外因素方可适用域外法的规定。在前海，法院已经适用域外法特别是香港法审理了超过百件案件，数量位居全国法院之首。“冲突法方案”的确可以创造一个当事人熟悉的“法律胶囊”，于陌生法系的丛林中减少他们对法律规则的理解成本。

第二是“示范法方案”。“示范法方案”的核心是由专家学者等起草规则文本，建议立法机关或当事人采用。立法机关可以通过法律程序将示范法转化为正式法律；当事人也可以自行选择将示范法作为合同的准据法。在普通法地区，司法机关还可以援引示范法部分内容形成判例，将示范法采纳为正式法律。“示范法方案”和“冲突法方案”的不同之处在于，“冲突法方案”不谋求改变现行法，示范法的内容则可以和现行法有所区别，这就打破了一个个的“法律胶囊”，使各方当事人在同样的环境中竞争、合作。

第三是“协同立法方案”。“协同立法方案”的核心是由多个机关经过协商，共同（或同时但分别）制定内容相同的法规。近年来，内地省市的协同立法实践新意迭出。2024年5月1日，上海、江苏、浙江同步实施《促进长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展条例》。该条例其实是由三地立法机关依各自程序分别制定，在数日内先后出台的三部地方性法规，但内容基本一致。值得特别注意的是，示范区的范围仅包括上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县等两区一县，并非两省一市的全域。考虑到粤港澳大湾区也不囊括广东省全域，如果广东省未来要制定只适用于大湾区的地方性法规，上述条例的立法经验颇值得参考。

除立法机关外，行政机关等通过签订跨域合作协议也可以实现某种程度的实质协同立法。就推进大湾区建设，中央政府部门和港澳特区曾签订过系列重要协议。广东省政府也与两特区政府分别签订《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》等合作协议。而2017年的《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》则是所有涉港澳协议之最重要者。当然，上述“框架协议”顾名思义仍是在搭建大湾区各方合作的制度框架，并未供给（民商事）实体规则。笔者曾憧憬，未来可生长出以框架协议为主干、以政府间跨域合作协议为分枝的一个粤港澳大湾区规则体系，真正实现规则衔接、机制对接。

现阶段以狭义规则

衔接为主

结合粤港澳大湾区建设数年来的实践，对于“深化粤港澳大湾区合作，强化规则衔接、机制对接”这一命题，也有必要再作一番更加深入的思考。珠三角九市和港澳在规则、机制上较高程度的协同立法定然有助于促进要素流动、提高通关便利，但现阶段采取第三种方案面临较大的法律传统机制障碍。

此前，已经有学者注意到“衔接”二字的意涵并不等同于一致，也不等同于内地话语指涉不同规则关系时常用的有机统一。珠三角九市和港澳加强规则衔接、机制对接的过程中，还有很多问题有待深入研究。但是，协同立法方案，无论是由立法机关还是行政机关主导，就其协同制定的那些法规来说，还是以“规则整合”为最终目标的。比较而言，冲突法方案制造的一个个“法律胶囊”对于原有规则体系更像是一个个外来细胞，与原有规则并存且保持相对的独立性，可谓是以“有机统一”为最终目标的。但是，目前的重点仍然是准确执行中央要求的“规则衔接”，使人力、货物、服务在粤港澳大湾区的不同地方都能被很好地利用，规则设计上只要满足这个目标就可以。

广东省先后发布了三批“推进粤港澳大湾区规则衔接机制对接典型案例”（以下简称“案例”）。三批案例涉及内地和港澳真正改变实体规则的情况很少，将实体规则变得一致的更是凤毛麟角。比如，第一批案例一“粤港澳跨境信用报告标准互认”的关键是建立粤港澳三地信用报告互认机制，“将信用报告标准的重点放在信用报告转化上而非将三地信用报告统一”。案例三“财政科研资金实现跨境拨付使用”的关键是使港澳地区高校能够使用内地的财政科研资金，使经费可以方便地在港澳使用。案例四“‘湾区社保通’推动粤港澳社保事业深度融合发展”的关键之一是开设“粤澳社保一窗通”等服务窗口。案例五“创新粤港澳大湾区跨境车辆备案模式”也同样是一个增加窗口性质的举措，申办粤港、粤澳两地车牌是为了在另一地用车。其他案例的情况也都大体类似。

在上述案例中，三地实体规则基本没有发生改变，但彼此间要素流通的效率却获得极大提升，优化湾区营商环境的效果显而易见。由此，也许我们可以区别广义和狭义的“规则衔接”。狭义规则衔接不追求实体规则的一致，只需要规则允许在一个地方便捷使用来自另一个地方的信息、服务等各类要素就可以。广义规则衔接则除此之外，还包括“规则整合”“规则有机统一”等不同层次的衔接。从实现难度来看，“规则整合”的要求最高，必须通过粤港澳三方的合意行为实现；“规则有机统一”既可以仰赖三方共同制定的统一冲突法规范，也可以由一方的单边行为来实现。与之相较，狭义规则衔接更便捷，既不以三方合意为前提，也不要求任一法域做出“让步”，至多只需要在规则体系内有针对性地设置特定要素的流入与流出规则。

在现阶段，粤港澳大湾区的制度建设应以狭义规则衔接为主，同时不排斥广义规则衔接所涵盖的有利举措。实际上，一旦狭义规则衔接在很多领域得到实现，要素比较顺畅地流通起来，各方参与者也会更容易接受和适应广义规则衔接带来的深广交融。

（作者系清华大学法学院长聘副教授）