民营经济是国民经济的重要组成部分，是社会主义市场经济体制运行的重要活力源泉，是新质生产力发展的重要生力军，是推动中国式现代化高质量发展、实现第二个百年奋斗目标的重要力量。党的二十届三中全会提出：“坚持致力于为非公有制经济发展营造良好环境和提供更多机会的方针政策。制定民营经济促进法。”为构建高水平社会主义市场经济体制，推进中国式现代化高质量发展，制定民营经济促进法势在必行。

制定民营经济促进法意义重大

自确定建立社会主义市场经济体制以来，党和国家十分重视民营经济发展问题。2002年11月8日，党的十六大第一次提出“两个毫不动摇”，并强调“充分发挥个体、私营等非公有制经济在促进经济增长、扩大就业和活跃市场等方面的重要作用”。2003年10月14日，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策，消除体制性障碍。放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面，与其他企业享受同等待遇。支持非公有制中小企业的发展，鼓励有条件的企业做强做大。”之后，《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（国发〔2005〕3号）、《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》（2016年7月5日）、《中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（2016 年11月4日）、《国务院办公厅关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》（国办发〔2017〕79号）、《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》（2023年7月14日）等规范性文件相继发布实施，由此形成内容相对完备的民营经济发展政策体系。

上述政策及贯彻落实这些政策的地方性举措形成“政策组合拳”，优化了民营经济发展的市场环境，强化了民营经济发展的要素支持，完善了民营经济发展的工作机制，营造了鼓励民营经济发展的社会氛围。然而，如《国务院关于促进民营经济发展情况的报告》（2024年6月25日）所言，我国民营经济发展仍面临如下问题和挑战：市场准入和要素获取等矛盾仍较突出，民营企业产权和企业家权益保护还不充分，政策落实和服务供给还存在短板，部分民营企业转型升级能力和竞争力有待提高，一些领域民营经济创新创业创造活力还不够高，等等。其中，有些问题属于国内外经济形势巨变带来的新问题，但像市场准入壁垒、要素获取机会不公、自由竞争限制、融资难融资贵、执法司法不公、政府履约失信之类的问题，则是多年一直未能解决好的老问题，仅仅或者主要依靠政策措施，很难加以根治。

激发民营经济的活力和创新力，必须依赖法治的力量。坚持全面依法治国，在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度，是改革开放以来特别是新时代全面深化改革的宝贵经验之一。党的二十大提出：“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》指出，构建高水平社会主义市场经济体制，持续优化稳定公平透明可预期的发展环境，充分激发民营经济生机活力；健全对各类所有制经济平等保护的法治环境，为民营经济发展营造良好稳定的预期。据此，有必要制定民营经济促进法，将政策体系提升为法律体系，将优化民营经济发展环境的各种措施转化为明确、系统的法律规则。要为各种鼓励、支持、引导民营经济发展的政策措施及专项法律法规、部门规章、地方法规，提供统一的法律政策、法律理念、法律制度遵循，最终为民营经济提供稳定、透明、可预期的法治环境。

如何制定民营经济促进法

第一，民营经济促进法的功能不应仅限于促进型法律一般具有的鼓励、引导、服务等功能，而应当发挥保障、保护民营经济发展的作用。相对于占主导地位的国有经济，民营经济处于体制性弱势地位。如何消除各种歧视、偏见和不公平对待，使民营经济获得相对自由、公平、公正的发展环境，是民营经济促进法应当着力解决的核心问题。《宪法》第11条第2款规定：“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”国家有职责全面贯彻实施《宪法》规定，依法鼓励、支持和引导民营经济的发展。

第二，民营经济促进法应定位为促进民营经济发展的基础性、架构性、统领性法律。除相关政策文件外，我国近些年还发布了一批与民营经济发展相关的法律和行政法规，如《中小企业促进法》《优化营商环境条例》《保障中小企业款项支付条例》《公平竞争审查条例》等。民营经济促进法应当采用系统观念或思维，将那些行之有效的政策措施和法律规则提升为明确、具有普遍适用性的法律制度或规则，由此产生强大的综合保障效应。

第三，民营经济促进法应将“两个毫不动摇”作为立法指导思想，贯彻实施党的二十届三中全会的决定。要促进民营经济发展，就要回答如何理解国有经济与民营经济在社会主义市场经济中的地位与关系的问题。党的二十届三中全会提出，深化国资国企改革，推进国有经济布局优化和结构调整；进一步明晰不同类型国有企业功能定位，完善主责主业管理，明确国有资本重点投资领域和方向；推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。该决定对于界定国有经济的主导地位、解决民营经济发展问题具有重大指导意义。民营经济促进法有必要依据该论断，在坚持“两个毫不动摇”的基础上，对民营经济在社会主义市场经济中的地位作出一般性规定。

第四，民营经济促进法应确立各种保障性法律规则，并明确相应的法律责任。不同于政策措施，法律制度或规则通常会产生强制执行效果。一项法律规定如果不包括法律责任，是不可能产生法治效果的。民营经济促进法要想在鼓励、支持和引导民营经济发展上产生良法善治效果，应秉持科学立法精神，按照行为模式与法律后果合理结合的法律规范逻辑结构，对不执行保障性规则的法律责任作出明确规定。

总之，在公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度下，如何实施《宪法》规定，鼓励、支持和引导民营经济保持旺盛发展活力、持续高质量发展，是推进中国式现代化进程中应当解决的重大问题。党的二十届三中全会作出的制定民营经济促进法的决定，是为解决该问题作出的重大举措。遵循科学立法精神，制定一部高质量的民营经济促进法，优化民营经济发展法治环境，已是众望所盼。

（作者系中国社会科学院法学研究所研究员）