枢纽型志愿服务组织的建构逻辑、功能定位及讨论——基于社会治理视阈下的个案研究

冉基玮 裴保顺 梁超锋

摘 要：随着志愿服务在社会治理中作用的日益凸显，枢纽型志愿服务组织作为政府创新管理模式，成为回应社会治理需求的主体之一，对当前推动社会治理体系和治理能力现代化有着非同寻常的意义。一方面，枢纽型志愿服务组织构建起政府与志愿服务队伍间的协同网络机制，在社会治理交叉性和复杂性增强的情况下，有效推进“党委、政府、社会”三方步调一致的稳定发展;另一方面，在协助政府对各级志愿组织进行有效管理的同时，为各级志愿服务组织提供服务，推动志愿服务有效融入社会治理。本文以A市志愿服务联合会为考察对象，对枢纽型志愿服务组织的建构逻辑、功能定位进行探析，并对调研过程中出现的问题进行讨论，从做好向上沟通、加强内部建设、向下有效统筹三个方面提出建议，以期为其他地区枢纽型志愿服务组织的建构提供参考。

关键词：枢纽型志愿服务组织 志愿服务队伍 管理 服务

一、问题的提出

社会治理是国家治理的重要组成部分，是维护国家安全和社会稳定的重要内容。党的二十大报告指出：“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”，“发展壮大群防群治力量，营造见义勇为社会氛围，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。因此，社会治理新格局的核心是推动社会治理共同体的建设，目标是增进人民福祉、实现公平正义、保障人民群众合法权益、让全体人民共享发展和治理成果。

中国特色志愿服务作为群众参与社会治理的重要载体，通过凝聚共识、传播文明，不仅为人人参与提供了机会与渠道，而且能够在思想与行动上进行广泛动员，为建设人人有责、人人尽责、人人共享的社会治理共同体提供了有效路径(张哲、冉基玮，2023)。随着志愿服务在社会治理中重要性的日益凸显，志愿服务组织规模不断壮大，《中国志愿服务发展报告(2022—2023)》显示，我国注册志愿者已达2.32亿，组建志愿服务组织135万个。在政府“以社管社”管理创新和各组织之间交流频度增加的双重影响下，部分区域内的志愿服务组织逐渐走向联合，多地开展了枢纽型志愿服务组织建设的火热实践。

枢纽型志愿服务组织的建立，对当前推进国家治理体系和治理能力现代化有着非同寻常的意义。一方面，枢纽型志愿服务组织构建起政府与各类志愿服务组织间的协同网络机制，在社会治理交叉性和复杂性增强的情况下，有效推进“政府、社会”步调一致的稳定发展;另一方面，发挥先行规范和协调作用，承担引导行风建设、加强行业监督、促进行业沟通、反映行业诉求等职责，为区域内志愿服务组织提供如技术支持、项目策划、孵化造血、法务咨询等各类服务。

综上，枢纽型志愿服务组织建构应遵循什么样的逻辑?其应有何种功能定位以更好地回应实践需求?通过何种实现机制以保障其在社会治理中的效能发挥?为了回答这些问题，本文一方面对社会治理格局重塑背景下枢纽型志愿服务组织的建构逻辑进行探究，明晰其内涵与意义;另一方面结合中国特色志愿服务发展需求，对其功能定位及作用发挥进行讨论，提出保障其在社会治理中发挥效能的优化建议。

二、文献回顾及分析框架

(一)文献回顾

自党的十八届三中全会提出“国家治理现代化”以来，创新社会治理模式，以充分调动各方面参与社会治理的积极性，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体成为各级政府的重要课题。党的十九大明确提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”，并在党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，进一步明确了社会治理是国家治理的重要方面，提出改进和创新社会治理方式，要“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。同时强调的是多元治理主体间的良性互动，体现的是党委领导、政府负责、社会协同、公众参与形成的合力(魏礼群，2023)。党的二十大报告指出，“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”，“发展壮大群防群治力量，营造见义勇为社会氛围，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。因此，社会治理新格局的核心是推动社会治理共同体的建设。其目标是增进人民福祉、实现公平正义、保障人民群众合法权益、让全体人民共享发展和治理成果。建设社会治理共同体、构筑共建共治共享的社会治理制度，既集中体现了新时代社会治理理论的与时俱进，也凸显了制度建设对社会治理现代化的推动与保障作用。

社会治理是针对社会存在问题所开展的行动过程，其内容维度也具有多样性，可包括服务、设施、环境、活动等多元面向，涉及“公益事业”的促进和“公害事务”的防范。而作为公益事业根本的志愿服务，已逐渐成为治理主体之一参与到基层治理之中。2019年，习近平总书记在天津市和平区朝阳里社区考察调研时强调，“志愿服务是社会文明进步的重要标志，是广大志愿者奉献爱心的重要渠道”，并明确提出“要为志愿服务搭建更多平台，更好发挥志愿服务在社会治理中的积极作用”，可见推动志愿服务参与社会治理已成为提升新时代治理能力的重要课题。2021年，《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》将“社会化”作为新时代社会治理的一条重要经验，要求社会治理要充分激发社会活力，广泛凝聚社会力量，积极发挥社会力量的作用。因此，推动志愿服务有效融入社会治理具有重要现实意义。

组织性是中国特色志愿服务的主要特征。大多数学者和实务从业者认为，志愿服务是有组织的利他行为，是民众意愿表达和公民精神觉醒的重要载体。在具体实践中，志愿服务通常是在组织的指导、协调和管理下进行的，体现了志愿者从自发自为朝着共促共进的发展，能够有效提升志愿者对群体的认同和志愿服务的专业化水平。在我国，对志愿服务组织运行管理的研究大多是在社会组织研究的基础上进行的，主要存在两种观点：一是宏观结构研究，该论点将管理的模式方法作为政社关系的现实投射，探究管理模式背后政社关系的格局;二是微观运行研究，重点关注管理主体的行为，如管理策略、方式方法等(张哲、康晓光，2022)。在关系取向的研究中，从多元主义、国家主义、法团主义的视角出发，对应着三种代表性的政社关系模式：市民社会、行政吸纳社会、法团主义。一方面，运用西方市民社会、法团主义理论对我国社会组织发展及政社关系进行了深入探讨，正面回答了中国社会治理理论在我国社会实践过程中的正确性。另一方面，在运用中国社会治理理论进行实践的过程中，印证了在党的领导下完善多元主体分工合作的社会治理体制的必要性，并以此为逻辑起点进行探究，为我国志愿服务组织的管理实践研究奠定了重要理论基础。

2008年，北京社工委首先提出枢纽型社会组织的概念，北京市志愿服务联合会作为全国第一个经认定的枢纽型志愿服务组织出现。枢纽型志愿服务组织的出现，意味着志愿服务组织的治理主体和方式都发生了改变(陈俊杰、魏娜，2023)。从发展阶段来看，枢纽型组织是第三部门新的发展阶段中社会组织选择走向联合的产物(张冉、石敏，2024)。枢纽型治理正在成为我国社会治理中的一种重要创新形式，枢纽型志愿服务组织构成了政府与各级各类志愿服务组织的“中间层”(王川兰，2021)。枢纽型志愿服务组织作为在政府与多元治理主体间起桥梁纽带作用的特殊主体，在实践中逐步发展出适合自身的功能定位和行动方式(邓志峰、陆圣杰，2022)。虽然党委政府在建立枢纽型志愿服务组织过程中起着关键性作用，但是学者们更倾向于其能够发挥推动社会自治的功能，希望其能够推动由政府直接管理向社会自主管理转变，促进社会治理共同体的形成、增强社会治理的主体性和提供行之有效的社会支持(钱坤，2019)。

实践过程中，作为党委政府和社会志愿服务队伍之间桥梁和纽带的枢纽型志愿服务组织发挥主动性、能动性作用，不仅增进了党委政府与社会各界群众的广泛联系，同时借助自身资源与职能方面的优势，对各类志愿服务力量进行整合，在很大程度上起到了凝聚合力、共同促进的发展效果。然而，从理论角度来探究，无论是聚焦管理行为，抑或政社关系的讨论，都需要进一步挖掘。从法团主义理论视角来看，志愿服务组织作为治理主体的功能发挥和基于多元主体所形成的复杂管理结构，促使我国政社关系走向合作(崔子傲、张平，2024)。但此类研究大多聚焦于志愿服务组织的变化，对于探讨我国志愿服务组织管理模式和政社关系变化稍微欠妥。从本土理论视角来看，政府授权特定志愿服务组织对各级各类志愿服务组织进行管理，体现了以政府为核心的职能转移。这一视角充分考虑了政府的作用，但是对于志愿服务组织管理角色的转变及其引发的结构性变化等核心内容，分类控制的既有框架难以完全覆盖(张哲、康晓光，2022)。简而言之，枢纽型志愿服务组织的出现，改变了原本条块关系“盘根错节”的志愿服务管理体系，但行动层面对这一创新实践的提炼和归纳尚不充分，对其建构逻辑、功能定位等缺乏整体全面的考察而导致部分偏颇，也为进一步研究留下了继续探讨的空间。

(二)研究方案

本研究选取中部城市A市志愿服务联合会为案例，通过文献研究、实地调研、访谈等方式收集资料。单一个案研究通过深入观察关键的、极端的或独特的案例，从而得出具有启发性的结论。A市作为新晋一线城市，多年来不断整合社会各界力量参与志愿服务，在健全社会治理体系和提升社会治理能力方面取得了一定的成果，多次受到中央、省市表彰。A志联经过近10年的探索，勇于创新、体系和功能不断完善，为提炼枢纽型志愿服务组织建构逻辑、功能定位等提供了珍贵样本。

2018年12月至2023年12月期间，笔者深度参与A市志愿服务联合会的管理工作，走访了市委宣传部(文明办)、市委社治委、市民政局等党政机关和部分具有一定规模、影响力的志愿组织，对其负责人及其核心工作人员开展了访谈，获取本研究所需资料。基于案例资料，从枢纽组织建构逻辑、功能定位、管理路径等维度出发，对个案所呈现的枢纽型志愿服务组织的创新实践进行了全面考察，并对调研过程中发现的问题进行讨论，从做好向上沟通、加强内部建设、向下有效统筹三个方面提出建议。

三、建构逻辑：枢纽型志愿服务组织出现的必然性

西方学界主要通过多元主义和法团主义两种路径对中国政社关系进行研究。多元主义理论认为，政府和社会之间的关系是紧张对立的，政府和社会组织之间是零和竞争的关系。法团主义则强调，政府和社会之间是合作关系，可以通过紧密联系以达到相互促进的效果(范斌、闭珎尔，2024)。学者们通过以上两种理论路径对政社关系进行研究，提出了“行政吸纳社会”“桥梁纽带论”等观点。这些观点一方面为我国志愿服务组织管理实践提供了实现路径，另一方面也为探究我国政社关系格局及其变化提供了关键切口。

(一)前提条件：政府向特定组织进行授权

社会治理创新是指建立和完善各种能够合理配置社会资源和社会机会以增加社会资本的社会结构、社会体制，并相应地形成各种良性调节社会关系、规范社会行为的社会组织和社会力量。近年来，在全球变革和充满各种不确定性的时代背景下，为了构建更加完善的社会治理体系，社会治理方式从“单一政府治理方式向政府主导下的社会多元治理方式进行转变”。在此背景下，我国政府管理社会组织的实践也发生了转变，明显表现为，政府将管理职能转授予特定的社会组织，并由特定的社会组织对其他社会组织进行管理。

2003年，上海市普陀区在全区9个街镇探索成立了民间组织服务中心对辖区内的社会组织进行服务和管理，首次提出建设“枢纽式管理”的工作思路;2007年，上海静安区在全国率先建立了“1+5+X”的枢纽式管理机制;2008年9月，北京市社会工作委员会出台了《关于加快推进社会组织改革和发展的意见》，提出建设“枢纽型社会组织”概念(邓志锋、陆圣杰，2022)，并在《关于构建市级枢纽型社会组织工作体系的暂行办法》中对枢纽型社会组织进行了规定：“由负责社会建设的有关部门认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用，在业务上处于龙头地位，在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织。”(刘洋，2021)之后，多地纷纷开始了类似探索，建设了一批承担同类社会组织管理职能的枢纽组织。

志愿服务组织作为社会组织的重要组成部分，近年来呈现出蓬勃发展的态势。虽然规模不断壮大，但随之而来的低效能管理、专业能力差等问题，成为多地政府关注的焦点。2012年，在A市文明办的支持下，A市广大志愿服务组织、志愿者、爱心单位等自发结合成立了A市志愿服务联合会，开启了政府授权特定组织对志愿团体的创新管理实践。在实践过程中，A市志联充分发挥引领职能，有效凝聚广大社会力量，紧密围绕相关部门的政策方针，引导各级各类志愿服务组织开展活动，有力推动全市志愿服务事业发展。同时，在队伍整合方面充分发挥联合职能，通过构建分类分层管理制度和“志愿A市”平台，不断加强各组织之间的沟通交流和协同工作。

在相关部门的指导和支持下，我们能够及时将政府相关政策传达至每支队伍，大家“心往一处聚，力往一处使”，坚守“好事好办”原则的同时，每天都是红红火火的。同时，我们也是各级志愿服务团队的“娘家”，大家有事都可以跟我们说，我们研判后协调相关部门沟通解决。因此，我们收获了大量的铁杆粉丝。(访谈记录：SZH)

在政府特定授权下，按照枢纽型社会组织的建构逻辑，广大中小志愿服务组织逐渐开始联合，建立起新的志愿服务联合机制，即枢纽型志愿服务组织，这对推进志愿服务融入社会治理有着重要意义。一方面，政府对志愿服务组织的“双重管理体制”被打破，接受政府管理职能转移的中介性、桥梁性的特定志愿服务组织开始对区域内各级各类志愿组织发挥管理、服务功能，成为公共服务的有力补充;另一方面，政府通过授权、监管等对枢纽型志愿组织进行管理，进一步增强了政府的主导性和权威性，而枢纽组织积极发挥联合、服务、促进、引领等功能，在“政社”步调一致方面发挥着积极作用，如积极承担起“上承下达”的职能，将党的路线和政策方针延伸到广大志愿组织，保证其参与社会治理过程中方向正确;同时，通过搭建统筹协调平台，整合不同治理主体资源，加强各组织之间的联系和合作，并“自下而上”反馈各组织意愿诉求，为政府积极建言献策，实现政社协同。

(二)核心动力：政府对志愿组织管理效率的追求

在管理志愿组织的过程中，政府追求的主要目标是任务完成情况与投入管理成本之间最优化。在管理实践中，政府作为传统的行政管理主体，能够有效对社会资源进行整合与调配;同时也存在缺陷，主要表现为对核心决策工作与繁杂的事务性工作难以做到充分兼顾与平衡。而志愿组织基于其机动、灵活、专业性强等特点，相比政府能够以较低的成本承担起一些事务性工作。基于政府与社会组织之间的互补性优势，由志愿服务统筹指导部门牵头成立联合型组织或向特定志愿组织授权为降低政府管理成本、提高收益情况提供了选择。

然而，出于对管理效率的考虑，无论“官办”或是授权都要从三个维度进行考察。一是要构建起党委政府与志愿服务队伍间的协同网络机制，在社会治理交叉性和复杂性增强的情况下，有效推进“党建引领、多方协同、社会参与”三方步调一致的稳定发展。二是要切实发挥先行规范和协调作用，承担引导行风建设、加强行业监督、促进行业沟通、反映行业诉求等职责，为志愿服务队伍提供如技术支持、项目策划、孵化造血、法务咨询等各类服务。三是要具有潜在风险与规避能力，能够有效防范与化解数量众多的志愿组织在活动中可能引发的纠纷、违背政策等问题。

随着社会需求的增长和志愿团体数量的激增，为了保证志愿服务团队参与社会治理的有效性，A市面临着在管理方面需要投入更多人力、物力的严峻挑战。A市志联作为管理中介，在实践中有效分担了相关部门的管理压力，以其低成本、更灵活的特性，完成了政府难以独立负担的管理任务。在架构设计上，打造了“一处六部”的工作格局，包括秘书处、研究培训部、交流推广部、队伍建设部、综合保障部、宣传联络部和法律事务部。在制度设计上，打造了分类分层管理制度，建成15支区域性支队和29支专业性支队，保证政策传达的及时性和管理的有效性。

已经在民政部门注册的队伍管理其实相对较为轻松，我们倡导其按照其本身的业务主管单位开展活动。没有注册的队伍管理难度较大，它们长期处在一种无序的状态，需要我们把它们归拢起来。所以我们有了一个大胆尝试，在全市范围内拉起了五层管理框架，不区分队伍注册与否，按照区域和专业进行细分。比如在疫情防控中，前后共有3700多支队伍参与，如果没有这个框架，根本运转不起来。还有就是，它们加入进来，我们也要对应地给它们提供服务，让它们更加规范，培训、交流、建设、宣传一样都不能少。(访谈记录：WB)

枢纽型志愿服务组织的建立，其初衷是实现对社会志愿服务力量的整合凝聚，核心是承担政府转移的部分职能，目的是帮助政府实现对志愿服务队伍的有效管理，为志愿服务队伍参与社会治理提供各类支持和服务。随着政府对志愿服务组织的支持力度不断增加，双方的关系开始向制度化、策略性合作转变。一方面，作为政府授权中介，枢纽型志愿服务组织需要一定的向上沟通能力，既能充分理解、领会政策意图，又能按照相关部门的主张推动落地实践，要求中介组织具有较高的沟通、理解、计划、执行等综合素质。另一方面，枢纽型志愿服务组织要具备对下统筹协调能力，调动众多志愿团队的积极性是保证管理效率的关键，中介组织要注重制度设计的科学性和有效性。

(三)内在要求：对新时代社会治理体系建设的回应

中国式社会治理现代化是应中国社会发展现实需求而产生，其内涵主要包含以下内容：一是全面加强党的领导，确保中国社会治理体系和治理能力现代化的正确方向和强大凝聚力。习近平总书记在党的二十大报告中指出，十年来，“我们全面加强党的领导，明确中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”。同时提出“党对社会治理的领导，必须是全面的、系统的、整体的”。要坚持党的领导贯穿社会治理现代化的始终，完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理格局，确保社会治理方向正确，形成合力，提高效能。二是坚持“人民至上”的理念，提升社会治理体系和治理能力现代化水平。习近平总书记指出，“要紧紧抓住人民群众急难愁盼问题，采取更多惠民生、暖民心举措”，中国式社会治理现代化的核心是为人民服务，明确社会治理要以群众需求为导向，积极发展人民民主，用制度体系保障人民当家作主，使社会治理更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造。三是建设社会治理共同体，推进共建共治共享的社会治理制度。习近平总书记指出：“我们追求的发展是造福人民的发展，我们追求的富裕是全体人民共同富裕。改革发展搞得成功不成功，最终的判断标准是人民是不是共同享受到了改革发展成果。”新时代社会治理体系建构要求参与治理的主体由单一政府转变为各个机构、组织、群体、公民个体的多元“共同体”，多元参与的治理体系不仅蕴含着多元共建共治共享的价值内涵，同时也会进一步提升全社会的获得感、幸福感。

多年来，A市志联主动凝结志愿组织、社会资源，在推动社会治理提质增效方面发挥着重要作用。一是打造“社区党建+志愿服务”工作模式，充分发挥各志愿组织党员示范引领作用，带动群众积极参与社会治理。二是坚持以群众利益为出发点和落脚点，以解决群众实际问题为导向，科学设计项目，最大限度满足群众需求和增进民生福祉。三是积极发挥价值引领、道德塑造、矛盾化解、服务民生等功能，充分激发社会活力，强化多方主体沟通，有效进行资源融合，推动社会治理共同体建设。

党建引领，是新时代中国特色志愿服务的本质。多年来，我们积极构建“党建+志愿”模式，取得了一定的成效。特别是在2021年特大暴雨灾害救援过程中，党员志愿者冲锋一线，带头作为，成为一道亮丽的风景线。(访谈记录：PBS)

“群众的笑容是对我们工作最大的肯定”，我们的主要工作就是联合不同组织、动员各类资源，以群众需求为导向，科学设计和开展各类志愿服务项目。(访谈记录：MY)

枢纽型志愿服务组织作为政府与社会之间的“桥梁”和各治理主体间的“润滑剂”，在增进社会治理效能方面发挥着重要作用。一方面，坚持党的领导，把党的理论和路线方针政策贯彻落实到志愿服务的全过程，是中国特色志愿服务的本质特征和政治保证(田丰，2022)。枢纽型志愿服务组织要通过党的政策宣讲、党史学习、爱国主义教育基地参观等方式，将对志愿服务组织、志愿者的价值引领工作贯穿始终，特别是做好党员志愿者的思想动员工作，以充分发挥其模范带动作用。另一方面，志愿服务项目设计要坚持以群众需求为导向，以百姓所盼、社会所需、志愿者所能为原则，及时以专业服务满足群众日常生产生活中的需求，在服务百姓生活、解决实际问题中提升群众的获得感和幸福感。

四、功能定位：以充分激发社会治理活力为目标

枢纽型志愿服务组织的出现，核心目标是帮助政府实现对各级各类志愿服务组织进行有效管理和提供专业服务。枢纽型志愿服务组织作为政府和志愿组织之间的桥梁，通过对各类志愿服务组织的高效服务和管理，既打破了以往政社“仿单位制”的庇护—依赖关系，同时充分激发了志愿服务组织的自主性和参与社会治理的活力，在回应社会治理需求、提高社会治理能力方面发挥了重要作用。

多年来，A市志联在市文明办的指导下，积极发挥其引领、联合、服务、促进的作用，团结带动各级各类志愿服务组织和广大志愿者参与志愿服务。截至2024年5月，A市志愿平台共有注册志愿者253万余人，备案组织近1.3万个。为了推动实现社会自治目标，A市志联积极发挥枢纽优势，对志愿组织进行更加全面、细致的管理和服务(见图1)。

(一)精准定位：有所侧重的管理路径

枢纽型志愿服务组织在成立之初便被定位于政府与志愿服务组织之间的“中间层”，既要接受主管部门的管理，又要服务于各级志愿服务组织和志愿者。在这个过程中，政府作为授权主体，位于决策核心的位置，为枢纽组织提供方向指引;枢纽组织作为被委托方，承担着在政府和志愿组织中间沟通、协调的职能。因此，为了保证枢纽组织推进社会治理功能的发挥，需要有所侧重的功能定位。

多年来，在A市文明办的授权和指导下，逐渐形成了以市志联为中介的间接管理路径。其中，市文明办作为市志联的业务主管单位，在为其提供包括资源、关系、政策等全面支持的同时，也积极发挥着行为监督、方向引领和工作指导的作用;市志联作为联动枢纽，在市文明办的授权下，积极推动政府决策的落实，支持、引导各级各类志愿服务组织提供公共服务，满足社会需求。

第一，在市文明办的授权下，市志联积极发挥社会组织优势，为各级各类志愿服务组织参与社会治理提供支持。在身份管理方面，通过将未注册的志愿组织纳入管理体系的方式，为其提供合法性背书，帮助它们获得物资、培训和项目等资源。在活动管理上，借助志愿平台为各级各类志愿组织提供包含志愿者招募、时长记录等支持，保证它们的合法权益。

目前全市上万支队伍中，没有注册的队伍占比超过90%，这意味着它们没有开展活动的身份，也没有获取社会认可和支持的渠道。它们的负责人大多是社会人士，没有引导的话，很可能出现偏差。在市文明办的支持下，我们为它们提供了一些便利，更好地对它们进行了管理。(访谈记录：RW)

第二，为了达到更高效的管理和服务，市志联按照“点、块、条”的方式，对全市志愿服务资源进行了有效整合。依托全市型的管理服务平台这个“点”，按照区域、专业进行“块”的划分，建成覆盖全市域的15个区域型支队和29个专业型支队，按照“条”进行分类备案登记，构建起“市、区(县、市直)、乡镇(街道、区直)、村(社区)、社会组织(企业)”五级志愿服务队伍管理体系。

第三，为最大限度控制和规避风险，市志联经常性组织开展范围性的法规、政策等学习，为各级各类志愿服务组织和广大志愿者提供相应的方向和规范指引。同时利用现有管理体系，及时传达政府最新的通知精神，确保组织行为不出现偏差。此外，充分发挥沟通联系上的便利，第一时间觉察并纠正志愿组织出现的思想偏差。

(二)职能分配：服务为主的运行模式

在社会治理重心下移的背景下，推动志愿服务有效融入社会治理成为社会治理创新的关键词。从具体实践上看，枢纽型志愿服务组织既能够有效沟通政府和众多志愿组织，又能为各级志愿组织和志愿者提供专业培训和督导，实现了政府与相对分散组织的良性互动，推动志愿服务嵌入社会治理。回应社会治理实践需求是枢纽型志愿服务组织发展的主要目标，提供专业服务是关键。总的来说，最大限度地帮助志愿服务组织参与社会治理，其根本在于枢纽组织要以服务导向为主，不断提升专业能力，提供更多支持。其服务包含了服务政府、服务志愿组织和服务志愿者。因此，在职能分配上，枢纽型志愿服务组织应以提供服务为新的功能定位。

A市志联作为授权组织，通过整合全市志愿服务资源，为各级各类志愿服务组织和广大志愿者提供了包含赋能、支持等在内的各类服务，帮助他们发展和壮大，最终形成合力，有效推动了A市社会治理效能的提升。

在组织赋能上，A市志联与市属六所高等院校达成合作，建立志愿者培训联盟，用好现有师资力量，邀请国内知名专家，常态化线上线下落实志愿服务基础知识、专业技能、实操演练等培训。同时，整合全市教育、文化、科技、医疗、法律、外事、应急等专业力量，分层次为全市各级各类志愿服务项目和执行团队提供专业技术支持。此外，通过组织异地展示、本土交流展示会和座谈会等形式，推动志愿服务组织对外交流，提升项目品质，吸引更多资源，增强组织造血功能。

在支持保障上，A市志联通过系列举措，对A市各级团队和志愿者提供各类服务。一是专设登记注册咨询岗位，与市民间组织管理办公室保持积极联系，协助要求注册的志愿队伍完成注册。二是积极争取多方支持，为志愿队伍和志愿者提供法律和安全保障，解决志愿者的后顾之忧。一方面，联合市律师协会共同为在开展活动过程中受到不法侵害的志愿队伍和志愿者提供免费的法律咨询、援助活动;另一方面，积极争取各保险公司在专项行动期间为志愿者提供免费保险。三是通过开展项目资金援助工程和对接外部基金会资源，为各级志愿组织输血。

此外，A市志联积极服务政府推动志愿服务制度和文化建设。在指导各级各类队伍依托网络平台发布活动，及时真实对参与活动的志愿者进行时长记录的同时，一方面，积极按照志愿者时长兑换积分的思路，依托社区志愿服务站点，创新积分兑换激励、积分兑换实物、积分兑换服务等多项制度，多层次多类别对志愿者进行激励回馈。另一方面，计划性开展志愿服务典型事例、文艺作品、优秀案例征集活动，面向全市各级媒体、广告宣传栏、新媒体平台投放，在全市营造良好的志愿文化氛围。

我们日常工作以提供服务为主，既服务于政府，推动全市志愿服务制度化，又服务于各级各类志愿服务组织和志愿者。随着全市志愿服务氛围越来越好，志愿组织的专业性提高，在各类专项行动中，我们都能迅速凝聚起巨大力量。(访谈记录：RW)

(三)核心内容：回应社会治理的需求

需求导向是枢纽型志愿服务组织提供服务的基本要义。随着志愿服务事业的推进，群众对志愿服务的需求日益增长，需求层次也在不断提高，而如何更深层次和广泛地感知群众的目标要求，是枢纽型志愿服务组织所面临的问题之一。

A市志联依托志愿平台开通了群众反馈和求助渠道，通过多方联合和主动调查的方式，及时调整服务内容及方向。一方面，积极发挥组织便于沟通的优势，除提高自身感知能力外，通过横向联合与民政、教育、团委、妇联等部门开展合作，纵向与基层志愿服务队伍、社区自治组织保持沟通的方式，及时收集群众各类需求，并将所获知的需求通过专业化整合与研究，研发出能够回应社会需求的服务项目，指导各级各类志愿组织对社会需求进行精准回应。另一方面，通过对志愿服务队伍进行专业的培训，使其掌握需求调研的基本方法，从而在其实践的过程中，能够准确地找到群众的显性需求，并根据群众的需要开展专项志愿服务活动;要及时对群众个体化需求进行回应，结合志愿服务开展的环境、人文等条件进行隐性需求的研判，及时提供专业服务满足群众隐性需求。

我们最终的目的是要服务群众，因此，获取群众需求是我们开展工作的核心内容。我们一方面多渠道广泛收集群众需求，另一方面让各个队伍掌握以需求为导向的服务技能，及时回应社会治理需求。(访谈记录：WB)

与此同时，A市志联扮演好“联结销”的角色，做好承上启下的工作，将联结政府和志愿服务队伍间的纽带功能灵活运用，最大限度帮助志愿服务队伍与社区进行结对，为志愿服务队伍开展活动提供平台，为社会回应群众需求的力量不足做好补充。

五、存在的问题及讨论

(一)存在的问题

通过对A市志联进行个案考察，发现在其取得一定成效的背后，也存在着一些问题。

第一，近年来，A市志愿服务需求数量和层次的增加，给市志联的工作带来了巨大的挑战。一方面，一些传统的需求仍然存在，如对困难群体、儿童成长等方面的帮扶;另一方面，新的需求不断产生，如日益严重的老龄化问题、养老设施不足和老人对养老的新需求等，使养老成为靠家庭、时长都无法满足的重要需求。同时，2014年至2024年，A市志愿服务队伍从2132支增长到13027支，市志联面临的组织、协调、支持、统筹等各方面的压力逐渐显现，往往顾此失彼。为了破解这些问题，市志联积极进行了多种尝试，但终因志愿服务工作人才队伍建设体系不完整、现行法规和政策不能满足新时期志愿服务事业发展需要等多种外界因素的影响而失败。

除了会长、副会长是退休或在职领导兼任，我们所有工作人员均由文明办通过政府购买后派遣，因为工资较低，留不住人，经常是刚刚培养得差不多，人员就因生活压力或工作压力大而离职。(访谈记录：RW)

第二，随着管理服务压力的增大，市志联在服务社会和志愿服务队伍方面需要投入更多的人力、物力。市志联作为管理中介承担着引领、联合、服务、促进的职责，在分担党委政府管理压力的同时，更得面对因资源匮乏而无法满足各级各类志愿服务队伍和广大志愿者需求的问题。首先，长期以来政府所支持的运转经费、活动经费一直恒定不变，已远不能满足现在管理的需求;其次，市志联作为慈善组织，不具备面向社会公募的资格，而专项基金会因各项政策原因未能建立，获取资源的途径只有政府拨款一条途径。因此，资源匮乏是市志联面临的主要问题之一。

这些年，我们不断地接到有队伍需要居家养老服务培训、社区建立流浪猫狗之家需要指导等求助，我们也尽力在为他们链接这些资源，但是无奈日常工作太多，经常顾此失彼。2020年疫情刚起来的时候，我们动员志愿者到社区去“守门”，很多志愿者响应，但是我们确实链接不到口罩资源，无奈之下向政府求助，政府想办法支持了一批口罩，但是连一个志愿者发一个都满足不了。(访谈记录：TYQ)

第三，市级层面缺乏行之有效的队伍考核和监督制度，仅靠市志联的先行规范和自我约束作用，无法对队伍进行有效的引导约束。现行的对志愿服务组织有明确规定的法规仅有《志愿服务条例》，但条例所称志愿服务组织仅指依法成立、以开展志愿服务为宗旨的非营利性组织，组织形式有社会团体、社会服务机构、基金会等，对未注册的队伍描述仅有“国家机关、企业事业单位、人民团体、基层群众性自治组织的志愿服务团体可以申请成为本区域内志愿服务协会的单位会员”，而行业规范也仅仅对队伍行为进行约束，缺乏有指导性的考核、监督等适用政策，造成市志联在管理、服务、指导的过程中十分“乏力”。

对于没有登记注册的志愿服务队伍管理非常吃力，他们的负责人会经常性地更换，重复培训和活动跟踪管理给我们的工作造成了很大的负担。偶尔给他们说活动不规范的地方时，他们还十分有道理，说政府没有明文说不能这样干，对注册组织那一套规定，对我们“行不通”。(访谈记录：RW)

(二)讨论与建议

枢纽型志愿服务组织的根本宗旨以及功能定位应该是服务，从服务对象的角度可以分为三个维度。一是服务于政府。枢纽型志愿服务组织在协助政府推动志愿服务制度和文件建设的同时，要承担起各级各类志愿服务组织进行管理的职责，并在这个基础上引导各级队伍实现自我管理、自我规范、自我服务。二是服务于各级队伍。枢纽型志愿服务组织承担引导行风建设、加强行业监督、促进行业沟通、反映行业诉求等职责，为志愿服务队伍提供技术支持、项目策划、孵化造血、法务咨询等各类服务，通过专业的服务支持志愿服务队伍的发展。三是服务于人民群众。枢纽型志愿服务组织因其间接服务群众的特殊性，通过建立健全需求获取渠道平台，感知群众最迫切的需求，以需求为导向来指导培育和规范志愿服务队伍的方向，使各级志愿服务队伍参与社会治理更有针对性和成效。

为更好地推动志愿服务融入社会治理，积极回应社会需求，需要做好以下几个方面工作。

一是做好向上沟通。《中共中央办公厅　国务院办公厅关于健全新时代志愿服务体系的意见》指出，“加强各级各类志愿服务行业组织建设，履行好引领、联合、服务、促进职责”，为枢纽型志愿服务组织争取政府配套支持提供了依据。破解现阶段枢纽型志愿服务组织的管理服务困局，需要从三个方面入手。第一，积极争取政府层面出台对志愿服务队伍的日常规范、活动程序、内部管理方式等相关规定，保证其运作模式和参与社会治理形式有法可依，同时应完善志愿服务组织参与社会治理的合法程序和制度保障，编制出完整的志愿服务日常活动制度手册，为枢纽型志愿服务组织开展后续工作提供指引。第二，争取明确未注册志愿服务组织身份的合法性相关政策，明确其参与社会治理的合法性，使其有资格与政府合作、参与政府购买，突出其在社会治理中的作用。第三，争取更多的资源支持，在满足枢纽型志愿服务组织开展日常工作需要的同时，出台支持其建立健全多渠道、社会化的多元筹措的相关政策，鼓励企业、社会和其他主体与志愿服务队伍建立协作网络，为枢纽型志愿服务组织和各级各类志愿组织的发展提供相应资源。第四，争取政府牵头制定志愿服务组织考核、监督办法，规范志愿组织活动先期、过程、后期行为，为枢纽组织对各级各类志愿组织项目实施进行全过程监督提供规范和支持。第五，鼓励各地完善激励回馈机制，在物质层面，加强时长记录的合理合规性，通过补偿机制、薪酬分配和物资保障等途径加大对志愿服务活动的投入力度，建立起政府、枢纽组织、各级组织、志愿者之间的良性回馈闭环，形成可持续激励、有效激励和社会支持相贯通的激励网络;在精神方面，应加大对开展志愿服务成效良好的队伍和志愿者的表彰，同时借助媒体等进行宣传，不断培养志愿者的个人认同感、归属感，帮助志愿者获得社会认同。

二是加强内部建设。枢纽组织自身的专业能力和务实行动是其发展的根本。首先，枢纽型志愿服务组织要加强自身专业能力建设。枢纽型志愿服务组织的主要职能是以为各级各类志愿服务组织和广大志愿者提供服务为主。在理论层面，枢纽组织自身要具备一定的理论研究能力，只有自己懂了，才能让其他队伍懂;同时枢纽组织要有一定的外部资源，及时引进外部专业力量开展志愿服务系统性培训。在实践方面，应提高统筹能力，善于链接外部资源，比如对实操性要求较高的救援志愿组织，应经常性协调外部资源指导开展实地演习，对经典案例进行总结，提高整体救援技能。其次，要加强枢纽组织内部架构建设。组织内部建设既要从组织功能定位和目标设置方面进行完善，又要构建层级分明、权责明确的内部治理结构。同时，在建设过程中要明确工作标准，强化日常工作要求，建立一套行之有效、操之合理的工作程序，以之保持组织活力。再次，要重点强化人才队伍建设。一方面，要多渠道发现人才，通过提供实习岗位、举办多行业志愿服务交流会等途径，发现其中具有潜力或有专业能力、有影响力的人才，设置兼职岗位，增加组织力量;另一方面，要制定完善的留住人才的规章制度，让组织内部人才有一定的上升空间，同时设置科学的管理体制，加强对组织文化的建设，激发人才的认同感和归属感。最后，枢纽型志愿服务组织要增进社会组织间的跨行业跨地域合作交流，通过建立多元的资源链接体系，搭建平台促进资源对接和协作联动，积极发挥引领者的作用，引导志愿服务组织不断拓展新的资源渠道(顾丽梅、戚云龙，2021)。

三是向下有效统筹。枢纽型志愿服务组织管理服务的逻辑起点是统筹协调、先行规范，引领众多志愿服务组织和志愿者发挥作用。一方面，枢纽型志愿服务组织在完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”社会治理格局中发挥着重要作用，为各级各类志愿服务组织提供方向引领和先行示范，特别是将党建引领贯穿于管理服务的全过程，确保各级组织和志愿者在行动中与政府保持“步调一致”。另一方面，枢纽型志愿服务组织要做好对各级组织的统筹指导。群众有什么样的需求、要解决什么样的问题是社会治理的重要内容，枢纽型志愿服务组织以其沟通的灵便，更容易感知群众需求和与各级志愿组织进行沟通，进而推动志愿服务有效融入社会治理。此外，在风险控制与规避方面，枢纽型志愿服务组织要在思想、行动方面与政府目标保持一致，以及时发现志愿组织在活动领域、内容、方式等方面与法律主张相违的问题，及时予以指导、纠偏。

参考文献：略

文章来源：《中国志愿服务研究》2024年第2期

作者介绍：冉基玮，广西师范大学政治与公共管理学院、中州国际集团，硕士研究生;裴保顺，郑州市志愿服务联合会，会长;梁超锋，中共河南省委党校，讲师

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