互联网、大数据技术的高速发展，深刻地改变着全球经济、政治和文化交往的传统方式，数字经济、数字政府、数字产业蓬勃发展，数据作为互联网时代的重要介质，已经成为除却土地、劳动力、资本、技术之外的第五大生产要素。随着数字经济的不断发展壮大，数据中介机构的衍生是数据作为生产要素产业化、市场化的必然结果。
一、把握数据中介机构的实践样态
（一）数据中介机构的实践形式
数据中介机构旨在减少数据持有者与潜在数据使用者之间的信息差，通过提供技术来实现数据的共享。依据国内外数据中介机构的实践，目前业界主要有七种典型的数据中介机构：（1）数据交易平台；（2）数据经纪商；（3）个人信息管理系统；（4）数据信托；（5）开放银行服务商；（6）数据沙箱；（7）数据共享平台。
（二）数据中介机构的主流分类
按照数据中介机构在数据供需双方的侧重点不同，以上7种典型数据中介总体上可以分为三大类：第一类，以解决数据市场信息不对称问题为目标，主要包括数据交易平台、数据经纪商；第二类，重在增强用户对个人数据权的掌控，通过技术控制、信托机制、标准数据接口来提高数据的流通效率，主要包括个人信息管理系统、数据信托、开放银行服务商；第三类，重在通过创造可信生态环境圈保护敏感、隐私等涉密数据，在保证数据原始性不被破坏的基础上实现数据的分析利用价值，此类主要包括数据沙箱和数据共享平台。
二、明确数据中介机构发展的桎梏障碍
（一）数据隐私安全风险
数据中介机构的多重实践形式取决于数据治理的具体环境，纵观三类数据中介机构，虽然通过技术保护在一定层面上减少了数据安全泄露，但与此同时也面临着数据隐私风险问题。电子化行政、电子化商业的更新迭代主要依靠人机互动，数据作为用户生产生活的电子痕迹，无处不在。网页浏览痕迹、网站购买记录、社交媒体App上的观点发表与评论，经过数据中介机构全方位的搜集、加工与分析，几乎可以完整地得出网络用户画像。价值偏好与信仰等涉及个人隐私的分析可以为商业决策提供分析基础，但同时也侵犯了网络用户的隐私权。虽然第二类和第三类数据中介机构依托第三方机制能避免数据用户与数据需求者直接链接，但将这种数据隐私保护重担放在依靠自律的第三方机构显然不能长远，并且有可能触发数据保护的合法性。此外，数据中介机构获得用户的授权许可通常是通过用户与平台签订的自动化协议，数据中介机构能不能收集、收集哪些用户数据，一方面受到平台的限制，一方面受到用户的间接授权限制。当数据中介机构的体量足够宏大，那么作为数据经济的中介机构，就会成为对抗公主体进行社会决策、行政决策的强有力一方，用户数据隐私、数据安全保护风险就会进一步加大。因此，要警惕数据中介机构的无限、无序扩张。
（二）中介机构可信障碍
早在2017年，我国工程院院士邬贺铨就提出，平台运营商所获得的数据本质上不属于自身，而归属于平台用户，运营商可以通过与用户签订智能化协议对用户数据进行加工分析，为外界提供数据分析的咨询类业务，但是数据能否进行合理定价、对外出售都属于法律监管的盲区。在数据治理领域，数据共享平台在公主体领域得到了蓬勃发展，电子化行政为政府数据的归集、治理提供了可能。行政机关在进行社会事务管理时，通过行使行政职能获得了大量政府数据，在此层面上，政府数据开放平台或者公共数据平台可以认为是广泛意义上的数据中介机构。但由于政府数据开放平台通常归属于大数据管理机关，因而此类数据中介机构天然地具有法律地位的合法性，面临的数据安全问题和隐私问题也更少。但是除却公主体范围的数据中介，数字经济市场的数据中介通常以“营利性”为主要目标，用户数据只是其进行数据产业化、商业化的工具，对是否保护用户隐私、数据安全并非其第一要务，数据中介机构作为第三方信托单位，仅能依靠行业自律进行规制，用户在面对此种性质的中介机构时，天然地缺乏信任感。
（三）数据共享平台垄断
数字经济发展、数据产业体系化势必要求除了公主体之外的数据私主体参与，激发更大的数据产业活力，增加数据产业化投资。公主体性质的数据共享平台通常以公共利益的保护为目标，采取由上而下的方式推动政府数据开放发展。私主体性质的数据共享平台以盈利为基本目标，推动其研发新技术进行数据汇集、储存、分析、流通的关键在于数据产业化蕴含的巨大经济效益。当超大聚合数据平台形成并占据主要数据要素市场份额时，数据共享平台垄断必定会侵害用户及数据需求者的合法利益。一方面，数据中介机构将数据汇集在统一的平台，并通过技术手段和规则进行数据共享，汇集、聚合是发展的基本趋势；另一方面，数据行业进入门槛较高，率先发展的数据企业在占据数据产业先机时，更容易获得数据要素市场的支配地位。数据中介机构的发展趋势和垄断弊端相伴相生，在规范化的道路设计上既不能遏制发展活力，更不可放任其肆意扩张，因而如何在数据共享流通和数据中介机构规范化之间调和矛盾冲突，是预防数据共享平台垄断地位产生的重要议题。
三、提炼数据中介机构规范化的治理路径
（一）积极探索数据确权机制
“数据确权”一直都是数据治理领域的重要问题，在发挥数据资源价值的维度上，部分学者认为应适当鼓励数据产业的实践探索，“数据确权”在某种程度上会阻碍数据共享和数据产业的发展。但从数据产业长远发展以及国际化的视角来看，部分学者认为“数据确权”是前提、是基础，应将理论与实践相联系，尽快探索出数据确权的基本规则，切不可本末倒置。事实上，目前纵观国内外学界，数据确权的探索对数据开放、数据共享、数据产业发展、数据经济发展等意义重大，数据中介机构作为数据的汇集者和协调者，理应深刻把握数据权利的基本内容、数据权利的归属机制，遵从数据治理法律法规。数据不仅仅是一串物理代码，其所蕴含的属性价值可以在一定程度上揭示用户的价值观、偏好、习惯甚至是个人隐私。如果为了促进数据共享利用，而忽视“数据”作为个人、企业生产生活的产物，最终是为“人”服务的，理应以“人”的价值追求为目标。数据中介机构的规范化，依赖着数据的确权机制，有利于厘清数据供需双方的权利义务关系，明晰数据的内在构造，针对不同类型的数据赋予不同的权利内涵。
（二）明确数据中介机构基本义务
数据中介机构的基本义务有两个：一是忠实义务，二是信托义务。忠实义务主要指数据中介机构在处理数据权利主体之间的关系时，应最大程度保障数据主体能够顺利行使其基本权利，无论是数据生产者还是数据需求者，在第三方数据中介机构的协调下，数据生产者可以仅在授权规则下明示原始数据的基本权利，数据需求者可以在该中介平台获得合法的、对价的数据服务，不会因为数据生产者或者部分数据需求者的力量微弱而遭受歧视。信托义务是指数据中介机构在进入数据交易市场时，应履行严格的法律程序，对数据处理、数据安全、退出机制等方面如实向公众公布，如实向对应行政机关进行报备。在数据共享业务处理过程中，应按照既有的《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国反不正当竞争法》《中华人民共和国反垄断法》明确基本义务，制定的内部竞争规则应以合法合规为首要目标。
（三）加强数据中介机构全面监管
不同于其他服务行业，数据中介机构提供的数据服务以数据为基础，以共享流通为基本方式，以机构平台为基本载体，监管机构依法处罚的范围仅以法律法规为限。因此要按照事前、事中、事后的基本思路进行全面监管，事前提高数据服务市场的准入门槛、提高入门的许可资质；事中加强数据监管机构的技术介入，敦促数据中介机构尊重数据生产者与数据需求者的基本权利，保障二者的基本权利在流通中实现一种均衡；事后要对数据中介的责任人加强管理，针对数据隐私泄露、数据安全保障和数据垄断地位的形成等问题进行重点监管和处罚，增加数据中介负责任的违法成本，化解数据中介的信任危机。
【作者：张亚楠 单位：中共河南省委党校（河南行政学院） 该文系本人主持河南省哲学社会科学规划项目“数据赋能视阈下河南省营商环境法治保障研究”（项目批准号：2021CFX050）、河南省科技智库调研课题《河南省推进数据要素市场创新路径研究》（项目批准号：HNKJZK-2024-20B）阶段性成果】