编者按：

9月24日、10月8日、10月12日——国新办密集召开新闻发布会，持续释放支持经济高质量发展的信息和信号。

加之在国庆节之前接连召开的中央政治局会议、国务院常务会议，使得市场预期明显改善。

一连串密集召开的新闻发布会分别释放了哪些信息，什么信号？我们应当如何正确理解这些信息？应当对政策保持怎样合理的预期？顶端新闻中原策推出《发布会的信息与信号》专题，邀约专家学者接续解读，希望能为大家带来一些有益的参考。

10月12日，国务院新闻办公室举行发布会，财政部介绍了“加大财政政策逆周期调节力度、推动经济高质量发展”有关情况。此次发布会是对9月26日政治局会议明确的关于“有效落实存量政策，加力推出增量政策，进一步提高政策措施的针对性、有效性，努力完成全年经济社会发展目标任务”的指示框架下，加大财政货币政策逆周期调节力度的贯彻和落实。

在房地产方面，发布会上财政部表示，“财政部与相关部门同向发力，聚焦促进房地产市场供需平衡，不断优化财税政策，推动房地产行业回归平稳健康发展轨道”。具体来说，将坚持严控增量、优化存量、提高质量，积极研究出台有利于房地产平稳发展的政策措施，财政部主要有三个方面的考虑，最受关注的就是允许专项债券用于收回符合条件的闲置土地或进行土地储备。

允许专项债券用于收回土地或进行储备，这是一项重大的政策创新。对此，财政部指出，主要考虑到当前各地闲置未开发的土地相对较多，支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地，确有需要的地区也可以用于新增的土地储备项目，既可以调节土地市场的供需关系，减少闲置土地，增强对土地供给的调控能力，又有利于缓解地方政府和房企的流动性和债务压力。

房地产用地转向存量盘活，这是“5.17”保交房攻坚战的一揽子政策的重要内容，也是我国住宅用地供应的新原则。根据自然资源部的最新政策，商品住宅去化周期超过36个月的城市，应暂停新增商品住宅用地出让；商品住宅去化周期在18个月（不含）-36个月的城市，要按“盘活多少、供应多少”的原则，根据本年度盘活的用地动态确定新出让商品住宅用地上限。

商品住房在售库存超过18个月的城市，用地只能转向存量盘活。对于存量盘活，国家明确了三个路径，一是优化规划条件后鼓励企业自己开发，二是市场主体无力开发的可以公开流转，三是前两个路径无法盘活的，可以由政府以一定价格收回。现在，由于商品房市场下行、地价房价下跌、开发商资金链紧张，企业自我开发的积极性很低，也很难市场化流转。

目前来看，很多地块在几年前出让，当时的规划条件不适应现在的需求，而且地价普遍下跌明显，导致企业不开发、市场流转差、资源被浪费。重新储备和出让，必然要修改完善规划条件，比如调整公建配套（比如调减车位和商办）、降低容积率、优化建筑设计标准和公共服务设施等，从而以获得市场认可。这就需要重新储备和出让，而地方政府或国企承担为首当其冲。

另一个背景是，我国房地产新的政策先导是优化存量和“去库存”。但考虑到国企和城投的债务比较重、化债考核压力大，而既有的专项债存量额度较大，新增可立项的项目有限，发行难度大，在中央要求“发行使用好超长期特别国债和地方政府专项债，更好发挥政府投资带动作用”的背景下，积极财政的增量政策就必然对扩展专项债用途、支持房地产有了新的需求。

因此，由政府收回或储备成为重要渠道。但考虑到国企和城投的债务比较重、化债考核压力大，加上过去土地出让金骤减，政府或国企盘活难度也比较大。现在，有了专项债的支持，而且专项债估计还可以用于国企或平台推进项目“盘活－储备－开发”的项目资本金来源，存量土地盘活的力度就会加大。后续，这些地块可以重新储备、出让、开发，最终偿还专项债。

过去，土地储备主要靠地方国企卖地或土地抵押融资来实现。现在，发行专项债来回收或重新用于储备土地，突破了当前地方政府卖地难、国企城投债务重对于土地盘活和储备的制约。但需要注意的是，专项债属于地方政府负债偿还的债务。在控制地方全口径债务的新要求下，申请专项债的方案要明确还款和资金平衡方案、担保或质押方案，确保按时偿还本息的。

盘活收回来的闲置土地，不管是用作保障性住房开发建设，或是商品房开发，在房地产供求关系重大变化、预期转弱的背景下，能否通过保障性住房配租、配售或土地市场化出让以实现资金平衡是重大考验。另外需要注意的是，收回符合条件的闲置土地，主要是非政府原因导致的闲置地块。但事实是，很大一部分土地闲置是由于规划调整、市政不到位等原因导致的闲置。

能收回的土地，就是因开发商资金链紧张、重组或囤地等导致的市场化闲置地块。预计专项债主要用于该领域的土地收回。另外，因政府原因或非市场原因导致的闲置，可以由政府和开发商市场化谈判，以合理的价格收回，但如何定价格，也有很大不确定性。若价格定高了，可能无法实现资金平衡，最后产生隐性债务。如果价格定低了，可能收回和盘活无法落地。

用好专项债券来收购存量商品房用作各地的保障性住房，也存在资金平衡的问题。总之，专项债是要偿还本息的，收回来用作保障性住房或商品房再出让和开发，能否实现资金平衡，有很大不确定性。过去，处置闲置土地喊了很多年，但处置进度不佳，闲置土地规模越来越大，导致国家处置土地闲置的法律法规得不到遵循，影响到高水平的房地产市场化体系建设。

当下，面临的困境是：一边是土地利用效率低、大量闲置，一边是保障房建设没有好地块，公共服务设施没有空间落地。希望借助专项债的投入，夯实闲置土地处置的法律法规，将符合条件的闲置的土地盘活起来，并发挥好专项债的撬动作用，积极探索非市场原因（可能不符合市场化闲置的条件）导致的闲置或低效用地的盘活，用于保障性住房、拆迁安置等公共工程，彰显公有土地的民生属性，实现国有土地资源价值的最大化，夯实财政推动经济高质量发展。