10月12日国新办举行“加大财政政策逆周期调节力度、推动经济高质量发展”新闻发布会。
会上，财政部将大家期盼已久的逆周期调节的工具箱完全打开。
这是一套何种模样和何种力度的“组合拳”？
一、逆周期调节的三大目标：稳增长、扩内需、化风险
逆周期调节是一种宏观审慎政策的组合，以求经济的周期波动性平缓下来。
一般来讲，央行、财政部等相关部门是逆周期调节的主体。他们在精确判断宏观经济走势的基础上，采取货币政策和财政政策相辅相成的，进行灵活的逆方向调控。通过一系列的资本缓冲，平滑信贷投放等操作，引导货币信贷适度增长，实现风险缓释、预期增加、经济抬升之目标。
在这次的新闻发布会上，财政部通报了在实现“稳增长、扩内需、化风险”这三大目标过程中已经推出的政策和落地的效果，和将在近期陆续推出有针对性增量政策的一揽子举措。
可谓之：干货多多、信心满满。
究其这三大目标的内在逻辑，应该是：化风险为当务之急，居行动之首位；扩内需为用，是为经济提供持续之动力；稳增长为目标，是实现经济逆势上扬之结果。
下面的解读也按照这个顺序展开。
二、“化风险”的三大领域与举措
经济是一个链条，风险的积聚往往是从某一个领域引发到相关的其他领域。经济又是一个具有高度复杂性特征的非线性系统，某个子系统中的关键要素的反常波动，或会引起“蝴蝶效应”。
这次化风险的举措，集中在房地产、隐形债务和金融机构三大领域之中。
（一）房地产：聚焦促进供需平衡，推动回归平稳健康发展之轨道
在最近连续召开的会议中，每次都必谈房地产，可见它在化解系统性风险中的地位之重。
1.在已推出的房地产政策组合中，可细分为需求端、供给端和化解风险这三个方面
第一，在需求端，主要是支持满足居民多样化住房需求、降低购房成本。大家所关注的“降低住房公积金贷款利率0.25个百分点”，即可产生每年可节省的公积金个人贷款利息支出约200亿元之效果。再加之“卖旧买新”换购住房阶段性个人所得税退税政策，对于降低居民的购房负担、增加住房需求的作用非常直接。
第二，在供给端，支持优化保障性住房供给、兜牢民生底线。近三年，中央财政安排了保障性安居工程补助资金2124亿元、中央预算内投资2800亿元，并统筹地方政府专项债券等，支持筹集各类保障性住房666万套，老旧小区改造16万个、棚户区、城中村、城市危旧房改造420万户，发挥了稳投资、促消费和惠民生的重要作用。
第三，在化解存量风险方面，出台了“保交楼”专项借款政策。对3500亿元专项借款予以贴息，去年以来已预拨贴息资金62亿元。
2.将要推出的三大举措
第一，允许专项债券用于土地储备。支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地，确有需要的地区也可以用于新增的土地储备项目。
这项政策，既可以调节土地市场的供需关系，减少闲置土地，增强对土地供给的调控能力，又有利于缓解地方政府和房地产企业的流动性和债务压力。
第二，支持收购存量房，优化保障性住房供给。主要采取两项支持措施：一是用好专项债券来收购存量商品房用作各地的保障性住房。二是对保障性安居工程补助资金支持的方向作出调整。即，减少新建规模，支持采取更多通过消化存量房的方式来筹集保障性住房的房源。
第三，及时优化完善相关税收政策。正在研究明确与取消普通住宅和非普通住宅标准相衔接的增值税、土地增值税政策和调整优化相关税收的一系列政策。估计在年底前会有更精确的政策信息发布。
（二）地方债务：加力支持地方化解政府债务风险，较大规模增加债务额度
为了缓解地方政府的化债压力，中央财政每年在新增专项债限额中都专门安排一定规模的债券用于支持化解存量政府投资项目债。在2023年安排地方政府债务限额超过2.2万亿元的基础上，2024年又安排1.2万亿元的额度。
特别引人关注的是，会上明确说明：近期，拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务，加大力度支持地方化解债务风险。
财政部将会同相关部门进一步压实地方化债主体责任，指导地方稳妥化解隐性债务风险和推动融资平台转型。对违法违规举债问题严肃查处问责并限时整改，发现一起、查处一起、问责一起，坚决遏制新增隐性债务的风险。
（三）金融机构：发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本
资本是商业银行持续经营的“本钱”，也是银行推动实体经济增长、促进经济结构调整、防范各类风险的基础。会议指出：6家国有大型商业银行经营整体稳健，资产质量稳定，拨备计提充足，主要指标均处于“健康区间”。截至2024年6月末，所有者权益达到15.1万亿元，较年初增长2.9%；资本实力相对充足，截至2024年6月末核心一级资本充足率平均为12.3%。
这项措施的作用主要有：第一，更快地提升这些银行抵御风险的能力；第二，更好地发挥资本的杠杆撬动作用；第三，切实增强信贷投放能力，进一步加大服务实体经济发展的力度。这将为推动宏观经济持续回升向好、提振市场信心提供更加有力的支撑。
财政部正在按照“统筹推进、分期分批、一行一策”的思路，会同有关金融管理部门成立了跨部门工作机制，正在等待各家银行提交资本补充具体方案。
三、“扩内需”的三策并举
扩大内需， 就是要通过发行国债等积极财政和货币政策，启动投资市场，通过信贷等经济杠杆，启动消费市场，以拉动经济增长。会议上披露的主要内容有：
1.增发国债资金
1-9月已发行新增专项债券3.6万亿元，支持项目超过3万个，用作项目资本金超2600亿元。下一步要持续加强地方政府专项债券管理，扩大投向领域和用作资本金范围，支持地方加大重点领域补短板力度。
2.加强基层“三保”
做好基层“保基本民生、保工资、保运转”工作，是维护经济运行正常和社会大局稳定的“压舱石”。
2024年中央财政下达就业补助资金667亿元，基本公共卫生服务经费财政补助标准提高到每人每年94元，城乡居民基本医疗保险财政补助标准提高至每人每年670元。对地方转移支付超10万亿元，支持地方兜牢基层“三保”底线。下一步，财政部将推出的措施有：
第一，压实各方责任。地方各级党委和政府是本地区“三保”的第一责任主体，要定期研究完善保障措施。
第二，增强地方财力。今年利用债务结存限额，向地方下达了4000亿元的债务限额，用于补充综合财力；拓展地方税源，增加地方自主财力。
第三，强化库款调度，督促省级财政部门加强库款监测，增强基层库款保障能力，优先满足“三保”支出需要。
3.推动“双新”政策落地
“双新”指的是推动大规模设备更新和消费品以旧换新。这是促进大宗消费和产业升级的重要举措，可谓“一箭双雕”之功效。
目前已安排了3000亿元左右超长期特别国债资金，加力支持重点领域设备更新，进一步提升地方消费品以旧换新能力，以有力拉动投资增长、释放消费潜力、促进产业发展为目标。
四、“稳增长”的六大方面
当前，我国经济增速放缓是多重因素作用的结果。既有经济增长处于下行阶段的周期性因素，也有处于产业转型升级阵痛期的结构性因素；既有外部需求大幅减弱的因素，也有住房和汽车两大消费龙头低迷的因素；既有发展阶段演进和经济总规模扩大后增速逐步放缓的规律性因素，也有为了提高经济质量有意调控增速的因素。
在这种经济新常态时代，中国经济已经开始从速度向质量转变，追求更为稳定的发展。这次会议从六个方面廓清了稳增长的线路图。
1.扩大财政支出规模，为高质量发展提供有力支撑
2024年安排财政赤字4.06万亿元，比上年年初预算增加1800亿元；新增地方政府专项债务限额3.9万亿元，比上年增加1000亿元；全年一般公共预算支出规模达到28.55万亿元，持续保持较高的支出强度。
为了进一步保持必要的财政支出强度，确保重点支出应支尽支，发挥好财政逆周期调节作用，将采取以下三个措施：
第一，有效补充财力。中央财政从地方政府债务结存限额中安排了4000亿元，支持地方化解存量政府投资项目债务和消化政府拖欠企业账款。鼓励有条件的地方盘活闲置资产，加强国有资本收益管理，努力增加财政收入。指导地方依法依规使用预算稳定调节基金等存量资金，保障财政支出需要。
第二，切实保障各项重点支出。严格控制一般性支出，将更多资金用于补短板、强弱项、惠民生，确保重点支出力度不减。
第三，用足用好各类债务资金。目前，增发国债正在加快使用，超长期特别国债也在陆续下达使用。专项债券方面，待发额度加上已发未用的资金，第四季度共有2.3万亿元供各地使用。
2.发行一万亿元超长期特别国债专项用于“双重”建设
“两重”建设指的是支持重大战略实施和重点领域安全能力建设。这是保证经济行稳致远的重要举措。截至9月底，累计发行超长期特别国债7520亿元。
接下来的工作主要是：一是继续做好资金筹措。二是加快资金拨付。三是强化资金监管。日前，财政部印发了超长期特别国债资金监管暂行办法，提出了建立全生命周期管理制度、实行专账管理、建立偿债备付金制度、强化绩效管理等一系列具体要求，采取更严更实更细的措施，确保超长期特别国债资金安全、规范、高效使用。
3.持续发挥专项债在带动扩大有效投资、稳定宏观经济大盘等方面的重要作用
2020年以来累计安排新增专项债券18.7万亿元，支持了约13万个政府投资项目，2024年安排新增专项债券3.9万亿元。截至9月底，各地发行新增专项债券3.6万亿元，占全年额度的92.5%。下一步的工作主要是：
第一，扩范围。一是研究完善专项债券投向清单管理，增加用作项目资本金的领域，最大限度扩大使用范围；二是用好专项债券支持收购存量商品房用作保障性住房；三是合理支持前瞻性、战略性新兴产业基础设施，推动新质生产力加快发展。
第二，强机制。打通在建项目“绿色通道”，推动项目谋划储备和建设实施的有效衔接，加快专项债券发行使用和项目建设进度，切实发挥政府投资引导带动作用。
第三，严管理。一是完善专项债券“借用管还”全生命周期管理，加强债券资金支出监管，落实项目主管部门和项目单位责任；二是健全完善专项债券项目资产台账，分类管理项目资产，确保政府负债和项目资产平衡；三是探索专项债券提前偿还，研究建立健全偿债备付金制度，保障专项债券偿还来源。
4.加大力度落实好结构性减税降费政策
1-8月份，支持科技创新和制造业发展的主要政策减税降费及退税超1.8万亿元。下一步将继续优化税费优惠政策，持续实施研发费用税前加计扣除、先进制造业企业增值税加计抵减、科技成果转化税收减免等政策，完善对制造业企业技术改造的税收优惠政策。
5.加大对科技、乡村全面振兴、生态文明建设等方面的支持力度
中央本级科技支出增长10%，中央财政衔接推进乡村振兴补助资金安排1770亿元，下达651亿元支持打好污染防治攻坚战。完善促进区域协调发展的财税支持政策，扎实落实京津冀协同发展、长江经济带发展、长三角一体化发展等区域发展战略。
6.举债和提升赤字方面仍有较大空间
总体看来，会议披露的这些关键数据：2024年发行超长期特别国债1万亿元、新增地方政府专项债务限额3.9万亿元、安排中央预算内投资7000亿元，已经将利好的预期廓明。
再加上2023年增发国债资金和2025年的增量政策，实际可用于增加政府投资的资金规模较将会有更大幅度的增加。
特别是会上财政部部长蓝佛安在回应记者提问时表示：外界关心中央政府加杠杆的空间有多大,“中央政府在提升举债空间、提升赤字空间是有较大空间的。”这种非定量的回答，比定量的回答更让人浮想联翩。
结束语：逆周期调节是一个具有“倒逼”特征，非自然的经济动作。它采用的手段通常具有“自愿＋强制”的混合型特征，可以在短时期内产生出远超自然演进中的催化作用。前景可期。
作者简介：席升阳，河南科技大学教授、博士。中国商业联合会易货贸易分会特邀顾问，洛阳市国土空间资源规划专家委员会委员，洛阳黄河战略规划评审组组长，洛阳十四五规划评审专家，洛阳市地方金融协会专家委员会主任委员，洛阳市文化产业协会国际人文交往促进会主任委员，洛阳市企业家读书会发展顾问委员会主席。