作者：托马斯·雷纳德（Thomas Renard），布鲁塞尔智库埃蒙特研究所（Egmont Institute）高级研究员、维萨利斯学院兼职教授。

摘要：欧盟在其各种外交政策文件和策略的指导下，在国际上对网络问题的参与日益活跃。根据这些文件，欧盟与一些主要国家加深了双边关系，建立了网络伙伴关系网络。本文深入探讨了这些伙伴关系，试图解释它们实现的不同目的类型以及支持它们的各种机制。从本质上讲，有人认为欧盟的网络伙伴关系不仅旨在双边合作，而且还旨在“反思性”结果（欧盟旨在发展其网络和外交机构）和“结构性”结果（双边伙伴关系旨在加强多边结构和全球互联网治理）。在对这些多重且相互交织的目的进行评估后可以发现，这些网络伙伴关系似乎比表面上看起来更有用。

要词：欧盟；网络；外交；战略伙伴；共同外交政策；互联网

文源：Thomas Renard， EU cyber partnerships: assessing the EU strategic partnerships with third countries in the cyber domain, European Politics and Society,Vol.19,No.3,Jan 2018,pp.321-337. 

收录：《大译编参》2021年第6期，总第6期，大外交智库外文编译评论组创办。

编译：杨朔，大外交智库外文编译评论员助理研究员，现就读于大连外国语大学国际关系学院。

审校：林沁，大外交智库外文编译评论员助理研究员，现就读于辽宁大学国际政治经济学院。

再审：李九阳，大外交智库外文编译评论员助理研究员，现就读于大连外国语大学国际关系学院。

编译精选

一、引言

外交谈判和国际协议对于控制紧张局势已变得至关重要。2015年9月，中美两国就加强网络犯罪合作、打击网络经济间谍活动达成重要协议。几个月前，俄罗斯总统普京（Vladimir Putin）和中国国家主席习近平签署了一份关于网络空间的双边“互不侵犯”协议，双方承诺避免对对方进行网络攻击。中美协议和中俄协议只是网络外交日益频繁的最新可见例证之一。与世界其他地区一样，欧盟对网络问题也越来越感兴趣。首先，这些问题被视为对欧洲安全和繁荣的威胁。欧洲成员国一直是网络犯罪、网络攻击和网络间谍活动的主要目标。甚至欧盟本身也成为了网络间谍和网络攻击的目标。其次，作为自身一体化进程的一部分，欧盟在网络问题上在国际上越来越活跃，通过这一进程，欧盟逐渐发展成为一个全球外交角色，因此这样一个具有国际浪漫色彩的话题不容忽视。

过去几年，关于欧盟网络政策的文章越来越多。例如，一些作者研究了欧盟内部和外部的网络安全政策，或研究了这些政策的治理维度。然而，欧盟与主要网络大国进行双边接触的努力，在很大程度上仍未引起人们的注意和研究。本文试图弥补这一空缺，以便更好地理解欧盟作为国际网络参与者的野心和行为。本文通过将这些双边网络伙伴关系与更广泛的欧盟努力联系起来，在所谓的“战略伙伴关系”框架内，与一些关键国家进行更系统和战略性的接触。本文的研究问题是，欧盟为何与第三方国家就网络问题进行接触，以及通过何种渠道进行接触。提出的主要论点是，欧盟已开始与主要国家建立双边伙伴关系网络，这被证明是实现其网络战略所设定目标的必要工具。此外，这些伙伴关系不仅实现了双边目标，而且还有助于实现其他战略目标，即加强欧盟自身的外交和网络机构，促进网络空间的全球规范。

本文将欧盟网络伙伴关系定位在这样一个转折点上：一方面，欧盟作为一个全球行动者的出现，试图与其他全球大国发展所谓的“战略伙伴关系”，另一方面，欧盟的网络行动者日益增多。然后，本文根据基于这些伙伴关系的三个预期目的的分析框架来评估这些伙伴关系。最后，本文对欧盟的网络外交进行了更深刻的反思。

二、构建欧盟的网络伙伴关系

“网络伙伴关系”（Cyber Partnerships）并没有定义，这个术语主要是指更广泛的欧盟“战略伙伴关系”。从定义上讲，网络伙伴关系是两个国际行为体在网络相关问题上的一种合作形式，这种形式以共同的利益和目标、相互认可的规范和机制为基础。因此，它们是“网络国际关系”的一种高级形式，超越了单纯的互动，包含了战略和外交层面。欧盟的网络伙伴关系是两项主要进展的结果：欧盟立志成为全球战略参与者；以及在网络问题上逐步形成欧洲议程。首先，如果欧盟没有全球规范的野心，网络伙伴关系即使不是琐碎的，也似乎是不必要的。事实上，这是欧盟权限和能力扩展的结果，也是“内部”和“外部”议程之间模糊的结果，这使得欧盟在形成共同外交政策方面存在一定困难，但更像是一个全球参与者。

最近，欧盟的网络议程大幅扩大，以接受更加系统的国际维度的网络问题，这标志着欧盟开始在国际网络空间决策发挥更加积极的作用。欧盟的全球外交和战略导致了“战略伙伴关系”的追求，其扩大的网络议程为新的网络伙伴关系铺平了道路。为了评估这些网络伙伴关系的功能和目的，我们转向欧盟战略伙伴关系评估框架，即三个层次的“目的”：反身性、关系性和结构性。在第一层面上，战略伙伴关系既实现了“整合”功能，也实现了“定位”功能。从某种意义上讲，战略伙伴关系是“一体化的”，因为它们鼓励欧盟的外交政策更加一致和团结，从而有利于更多的一体化和欧洲身份的建立。

在关系层面上，战略合作伙伴关系可以被视为“与关键合作伙伴或对国际联盟至关重要的关键问题领域的关系管理手段”。关系水平可能是伙伴关系中最重要的方面，因为它与双边合作有关。由于缺乏信任，一些伙伴关系不注重具体成果，而注重建立信任机制和社会化进程。显然，在某些情况下，战略合作伙伴关系可以看作是一种社会化形式。

在结构层面上，双边伙伴关系可以被视为促进和塑造更有效多边体系的工具。全球多边体系存在许多问题，涉及合法性和有效性。在此背景下，鉴于欧盟对强有力的全球治理的偏好，与战略伙伴的双边谈判可以被视为稳定多边结构的工具。

三、反身层次

欧盟不具备传统的“硬实力”工具，比如军事网络能力，尽管欧盟目前正处于发展网络防御政策的初步阶段。但就像在许多其他政策领域一样，欧盟的目标是通过“软实力资源和外交技巧”在全球舞台上维护自己的地位。欧盟在其2013年网络安全战略中设定了一系列具有深远影响的目标，包括“促进互联网的开放和自由，鼓励制定行为规范，并在网络空间充分利用现有的国际法”。该战略称，为了实现这些目标，欧盟将网络空间问题视为其对外关系的重点，网络外交应该通过“增加与主要国际伙伴和组织的接触和更紧密的关系”来进行，包括多边和区域组织以及其他国家。

网络伙伴关系似乎起着“定位”的作用，从某种意义上说，联盟已与其所有战略合作伙伴（以及更多利益相关方）将自己嵌入网络中，从而宣称自己是网络领域的重要参与者。在这些国家中，欧盟确实成为了枢纽，但尽管如此，欧盟还是一个重要的参与者，其他网络大国也愿意花费时间和资源参与技术。简而言之，主要网络大国似乎认为欧盟在网络空间政策方面具有附加价值。但是，网络合作的“定位”功能在很大程度上与“集成”（integrative）功能有关。这里不应从狭义上理解“整合”，即将权限转移给欧盟机构，而是要制定更“全面”的网络政策。

来自主要大国的多重网络间谍和网络犯罪行为，强化了欧盟在网络问题上加强国家能力和协调的主张。在这些攻击之后，欧盟采取了一系列措施来提高成员国的防御能力，并组织了网络演习，以提高欧洲对网络事件的整体反应。总的来说，欧盟的网络伙伴关系创造了一定的循环效应。一些伙伴在网络空间挑战欧盟，因此要求欧洲在能力和协调方面做出更强有力的回应，这反过来增加了欧盟作为这些网络大国全球伙伴的重要性和合法性。

四、关系层次

在关系层面，网络伙伴关系的关键目标之一是提高相互和全球的网络安全。然而，并非所有伙伴关系在这方面的成效都是平等的。欧盟与美国的双边伙伴关系是迄今为止最古老、最发达的伙伴关系。一些最初的合作形式可以追溯到2000年初，特别是2000年成立的欧盟——美国关键基础设施保护特别工作组。今天，该伙伴关系主要依靠网络安全和网络犯罪工作组（WGCC），该工作组制定了明确的优先合作领域。欧盟与美国的伙伴关系或许是唯一一个足够完善的伙伴关系，双方之间可以进行广泛的合作，尽管一定程度的不信任给这种关系蒙上阴影，特别是在斯诺登泄密事件之后。

与俄罗斯和中国的双边合作相对复杂，这两个国家被欧盟认为是欧洲网络攻击和网络间谍活动的主要来源。在缺乏互信的情况下，合作主要集中在建立信任措施上，这也是网络工作组的主要目标之一。根据相关报道，欧盟与其他战略伙伴的双边合作十分有限。一位欧盟官员称，印度被视为一个“有希望的合作伙伴”，但政策对话迄今收效甚微。同样的情况也适用于韩国。至于墨西哥和南非，尽管有关于犯罪和信息通信技术的双边对话，但没有关于网络安全合作的报道。

简而言之，欧盟所有的网络伙伴关系既不平等，也不相同。迄今为止，无论是在制度上还是在实际合作方面，跨大西洋伙伴关系是最发达的。它也是唯一一个以“制定国际规则”为目标的伙伴关系。尽管该战略呼吁与“分享欧盟价值观的志同道合的伙伴”深化合作，但所有其他伙伴关系在制度上以及范围上的发展有诸多不足之处。合作的迹象偶尔会出现，但大多数网络伙伴关系在很大程度上仍然不足。

五、结构层次

双边合作不足以应对网络安全等全球性挑战。在过去几年中，欧盟的网络安全战略明确规定了多边合作的必要性，并特别强调了欧洲委员会的《布达佩斯公约》（Budapest Convention）的重要性。欧洲普遍认为，该公约在网络问题上“代表了在创建共同司法领域方面的重大进展”。《布达佩斯公约》对除欧洲理事会成员国外的第三国开放，因此，该公约促进欧洲准则在国际层面的发展的有效工具。事实上，欧盟将该公约的签署或广泛接受视为为第三国网络能力建设提供资金支持的必要条件，美国、加拿大和日本已经签署并批准了该公约，它们也作为观察员国帮助起草了该公约。

全球反网络儿童性侵犯联盟是另一个重要的打击网络犯罪的国际协议，尽管它不具有法律约束力，范围也较为有限。这一政治举措旨在打击儿童性虐待，保护和支持受害者。现有53个国家参加，包括另外4个欧盟战略伙伴，即加拿大、日本、墨西哥和韩国。

除了这些国际协议之外，一些多边组织已经证明在制定或协调网络安全政策方面是有用的。八国集团在网络安全方面也很活跃，成立了一个由欧盟作为观察员的高科技犯罪小组。该小组起草指导方针并提供G8成员小组以外国家的培训。

网络伙伴关系可以在结构层面发挥作用，特别是打击网络犯罪。由于多边结构在这一政策领域特别薄弱，双边合作有必要加强多边合作。此外，互联网治理已经被一些观察家描述为全球外交最重要的话题之一。最近，欧盟委员会在一份题为“欧洲在塑造互联网治理的未来中的作用”的报告中，多次阐明了其对互联网治理的愿景，但却遭到了一些国家的反对。尽管在这场辩论中，欧盟不能被视为“可信的中间人”，但作为一个积极的主角，它仍然采取积极的外交手段，为各方寻求一个可接受的解决方案。

六、欧盟的网络伙伴关系是网络外交的一种形式

在欧盟的国际外交中，网络问题一直处于次要地位。大多数欧盟战略伙伴在合作议程中很少或根本没有提到网络安全问题。《2001年欧盟-日本行动计划》（2001 EU-Japan Action Plan）、《2005年欧洲-俄罗斯共同空间路线图》（2005 EURussia Common Spaces Roadmap,）、《2005年欧盟-印度联合行动计划》（2005 EU-India Joint Action Plan）、《2010年欧盟-墨西哥联合执行计划》（2010 EU-Mexico Joint Executive Plan）和《2010年欧盟-韩国框架协议》（2010 EU-South Korea Framework Agreement）对网络安全都只作了简短的提及；1995年的欧盟——美国《新跨大西洋议程》（EU-US New Transatlantic Agenda）、2004年的欧盟-加拿大伙伴关系议程（EU-Canada Partnership Agenda）、2006年的欧盟-南非联合行动计划（EU-South Africa Joint Action Plan）和2008年的欧盟-巴西联合行动计划（EU-Brazil Joint Action Plan）均未提及网络问题。

网络问题仍不是欧盟全球外交努力中最引人注目的部分。毕竟，欧盟在网络安全和外交方面尚无足够经验。因此，欧盟的大部分努力仍是内向型（inward-looking）的，且集中在提高欧洲能力和协调更多行动的需要上。然而，内部协调不能完全脱离国际合作，因为网络挑战不仅是欧洲的挑战，也是全球的挑战。欧盟的网络伙伴关系收效甚微，有些伙伴关系甚至值得怀疑，因为涉及的国家有可能是网络问题的来源。《欧盟网络安全战略》（EU Cyber-Security Strategy）建议将重点放在“志趣相投”的伙伴身上，从而承认了与某些国家伙伴关系的内在局限性。然而，本文认为，这些伙伴关系可以在不止一个方面有所帮助，例如在伙伴之间建立信任，从而为未来的双边和多边合作奠定基础。此外，网络伙伴关系还实现了许多其他目的，如身份建立和维护全球地位，以及加强全球治理。值得注意的是，这些不同层次的目的都是相互关联的。正如本文所指出的，欧盟——美国伙伴关系具有重要的“全球”维度，因为它寻求塑造全球规则制定，但它也对欧盟自身的内部优先事项和规则制定产生重大影响。根据这种多层次的分析，本文的结论是，网络伙伴关系不仅是欧盟网络外交中日益重要的组成部分，而且也是其自身网络部门政策制定的重中之重。

译者评述

作为结论，本文提出了“网络外交”的概念。这一概念在本文和欧盟文件中已多次提出，但尚未被适当地定义或概念化。欧盟网络伙伴关系可以被视为一种新的外交形式，或者说是一种传统外交形式在新领域的应用。

网络拓展了人类生活的空间，也拓展了传统意义上的国家主权的内涵以及治国理政的领域。在中世纪时期，主权代表着政权及人权对神权的相对独立；自《威斯特伐利亚合约》后，国家主权标志着国家与国家、民族与民族之间的相对独立；在二战后的新国际关系格局之中，主权不再局限于“对内最高、对外独立”，同时也包含承担国际义务的要求；而今天，随着网络、军事技术、国际贸易等诸多要素的重要性日益显著，国家主权衍生出“网络主权”、“制空权”等诸多方面。现在的主权从政治军事延伸到经济文化、从海陆空天等具象领域延伸到网络空间等抽象领域，这要求各国政府通过发展“网络外交”及其他更加多元的方式维护国家主权。

作者在本文中简要提及了欧盟网络外交的伙伴关系，认为比起中国、俄罗斯、印度等国，美国是更加可靠的“伙伴”，尽管双方并没有达成较高程度的战略互信。文中作者的观点体现了欧盟在网络伙伴关系偏好上的过度反应，未经深度接触就将其他国家视为威胁，这将会成为欧盟发展网络外交、扩展网络空间主权的一大阻碍。为更好地建立网络外交关系，需要通过积极开展对话等方式提高双边的互信程度。与传统的外交形式相比，网络外交具备多样性、虚拟化、便捷性以及大众化等优势。参与外交的成员不再仅仅局限于一国政府及相关部门，国际组织、跨国公司、有国际影响力的社会团体也可以成为网络外交的主体，通过虚拟化的网络工具影响外交决策的过程。从某种意义上讲，随着网络技术的深层次发展，政府在外交决策过程中的部分职能将会被网络取代。但外交事务关乎于国家利益，所以应提高非政府个体影响网络外交决策的门槛，同时政府也应提高自身的决策能力，在网络监管下制定科学可行的政策。为巩固发展国家安全，有必要对这一新概念进行更多的研究，以便更好地理解网络外交以及网络伙伴关系的意义和作用。

问题互动

问题1、可以通过哪些措施增强不同国家之间的战略互信，以构建网络伙伴关系？

问题2、网络外交和传统的外交方式之间有哪些差异及共性？