作者：克里斯托弗·达恩顿（Christopher Darnton），美国海军研究生学校国家安全事务副教授。研究领域包括美洲国家外交政策的国内政治和官僚政治、冲突解决和公共外交、冷战和当代大国竞争中的发展中国家外交以及安全研究中档案和案例研究方法的改进。

摘要：公共外交能帮助解决持久的国际冲突吗？理性主义和建构主义的传统都指出了建立国际和平的重大国内障碍。然而，罗伯特·普特南的“回应”概念表明外交官可以通过与外国公众接触来扩大对手的赢集以促进合作。本文利用档案证据分析了一个最有可能的案例：阿根廷大使奥斯卡·卡米利翁在1976-1977年寻求实现阿根廷与巴西的和解，但他的努力没有取得成功。虽然两国后来结束了对抗，但公共外交的贡献微乎其微。阿根廷内部的分歧给巴西传递了混杂的信息，巴西领导人开展了一项竞争性的公共关系行动，这两方面阻碍并几乎终结了卡米利翁的使命。这一案例揭示了阿根廷在军事统治下对外政策制定的悖论，为公共外交和冲突解决的学者和从业者提供了警示。

要词：公共外交；国际冲突；双层博弈（two-level games）；回应（reverberation）

文源：Christopher Darnton, “Public Diplomacy and International Conflict Resolution: A Cautionary Case from Cold War South America”, Foreign Policy Analysis, Volume 16, Issue 1, January 2020, Pages 1–20, https://doi.org/10.1093/fpa/orz003

收录：《大译编参》2021年第91期，总第91期，大外交智库外文编译评论组创办。

编译：范鹏程，大外交智库外文编译评论员助理研究员，现就读于吉林大学公共外交学院；

审校：蔡思怡，大外交智库外文编译评论员助理研究员，现就读于中国社会科学院大学国际关系学院；

再审：杨博，大外交智库外文编译评论员助理研究员，现就读于国际关系学院。

编译精选

一、导言

公共外交能解决国际冲突吗？如果能，需要什么条件？国际关系理论认为，解决敌对国家间的冲突需要外交接触来打破僵局。其中，理性主义强调高成本信号，建构主义强调象征性姿态与和解。如果长期冲突是由观念、身份、意识形态、愤怒或不信任导致的，与外国公众接触可以通过改变其思想来影响冲突结果。如果冲突源于国内主导集团的利益冲突，那么根据双层博弈理论，与外国公众接触可以扩大对手的赢集（即政治上可接受的谈判结果的范围）并促成合作。总之，公共外交提供了一种实现对外政策突破和冲突解决的机制，但这一机制尚未得到理论阐述或进行经验检验。

本文首先阐述了公共外交与冲突解决之间的理论联系，定义了核心概念，并对双层博弈进行介绍。接下来通过分析案例研究公共外交对冲突解决的影响。阿根廷大使奥斯卡·卡米利翁（Oscar Camilión）在1976—1977年间希望通过公共外交努力在巴西国内获得支持，以和平解决阿根廷与巴西的对抗。卡米利翁声称他开展的公共外交对解决冲突十分重要，这为学者提供了一个有价值的研究案例。但本文采用各种原始材料和档案证据对其进行分析后发现：他的公共外交努力实际上未能促成两国间的谈判与和解，而且他几次差点丢掉工作。

卡米利翁的公共外交努力失败的原因不是目标国（巴西）民众不接受，而是本国（阿根廷）政府内部的政治分歧产生了不一致的信息，而且巴西最终发动了舆论反攻。这一案例使人们重新思考国内政治对解决国际冲突的影响和公共外交取得成功的条件。此外，通过原始资料解读卡米利翁的困境，有助于阐明阿根廷军事统治下对外政策和国家安全决策的悖论。

二、公共外交与冲突解决：成熟与接触

公共外交是指政治行为体与外国公众而不是政府进行接触的努力。它越来越被视为一种重要的对外政策工具，具体而言，公共外交能够支持国家对外政策目标的实现，增进国家利益，并通过宣传影响外国公众，改善本国与目标国家公众之间的关系。当前公共外交的学术研究主要集中在美国和其他西方国家在外国公众中的品牌和形象塑造方面的努力，强调“软实力”，主张在目标国家内部建立对具体政策的支持，并越来越多地将非政府行为体视为主角。

成熟（ripeness）和接触（engagement）在冲突解决研究中十分重要。第一，敌对国家解决冲突需要进行谈判，但双方能否都同意谈判是最困难的一步。经济危机、军事危机、政策失败以及相似的政治制度等结构性因素可以促进谈判时机的成熟。同时，进行预先谈判（prenegotiation）有助于降低谈判的风险和成本，共享信息，并制定议程，使双方开始正式谈判。第二，当时机成熟，端倪显露但尚不明朗时，个人可以起到重要作用。例如，领导人可以利用许多方法推进谈判从而解决冲突，包括利用个人关系同时谈判许多议题或切割议题分开谈判，以及通过发出高成本信号和做出象征性姿态来展示合作意向，甚至改变他国的利益和偏好。但这些方法可能给领导人带来政治上的麻烦，因此接触对手、确定谈判可能性和设置议程等重要任务往往由特使完成。他们必须同时满足本国政府和目标国政府的要求，进行双层博弈。对这些想要解决冲突、建立和平的外交官来说，公共外交无疑是一种有吸引力的方法。

三、双层博弈：赢集与回应

罗伯特·普特南的双层博弈（two-level games）模型展现了特使在寻求达成外国对手（第一层）和国内受众（第二层）都能接受的协议时所面临的困难。普特南将“赢集”（win-set）定义为“在国际层面达成的并得到国内大多数选民支持的协议的集合”。换句话说，赢集就是谈判方在政治上可接受的谈判结果的范围。较大的赢集增加了在第一层达成合作协议的可能性，较小的赢集则增加了谈判筹码。对于试图建立国家间合作的国家来说，另一方拥有尽可能大的赢集显然是有利的。

此外罗伯特·普特南的“回应”（reverberation）概念也十分重要。普特南指出，各国政府确实寻求扩大彼此的赢集。这就是公共外交的用武之地，它通过接触外国公众，在对手国内建立一个支持合作的联盟，扩大对手的赢集。“回应”是公共外交的一个特别重要的部分，在公共外交中，一个国家利用目标国国内社会中的盟友，将目标国政府带到谈判桌前或使其做出让步。(见图1）

图1  双层博弈、公共外交与回应[1]

“回应”和双层博弈都涉及一些两难和悖论。例如，领导人既有动机通过在对手国家内建立一个支持合作的联盟来扩大对手的赢集，也有动机通过破坏国内支持合作的联盟来减少自己的赢集。这就在对外政策和国内政策中产生了潜在的矛盾，政策不一致或民意支持不足都会削弱其有效性。建立国内支持、表明偏好和缩小赢集的国际威胁会招致对手反击、制造危险螺旋并破坏谈判妥协的可能性（除非这种威胁会增加对手不谈判的相对成本，或诱导第三方介入）。探索“回应”的实践和意外结果有助于研究公共外交和冲突解决。

四、20世纪70年代的阿根廷—巴西和解

（一）20世纪70年代的阿根廷和巴西关系

20世纪70年代阿根廷和巴西的和解是拉美外交史上的重要事件，为研究公共外交和冲突解决提供了一个有价值的案例。

20世纪70年代中期，双方最敏感的争端涉及巴拉那河及其支流上相互竞争的水力发电项目，巴西与巴拉圭在共同边界上修建水坝，这将影响下游的水资源供应，并可能影响阿根廷在与巴拉圭接壤的边境上建设大坝。此外，为了争取美国的支持、争夺地区影响力和领导权、在武装部队所谓的“冲突假设”下做好军事准备以及在核能方面获得技术优势和威望，双方进行战略对抗。但是，这些争端不涉及神圣且不可分割的领土问题，在原则上都可以通过协商谈判进行解决。

同时两国政府具有一些共同的特点和利益。1976年政变后的阿根廷和巴西都在改变从前的一些政策以纠正失败的模式。冷战时期这两个政权有相似的意识形态，在安全和军事方面建立了一些次区域合作和交流渠道。经济衰退、债务和通货膨胀是两国共同面临的问题，也是促成时机成熟与和解的重要因素。

虽然双方最终达成协议，结束了对抗，但从走上谈判桌到最终达成协议经历了数年艰难的外交争论，双方和解时常陷入僵局。此外阿根廷大使奥斯卡·卡米利翁绕过官僚机构的阻挠、与巴西国内支持与阿根廷合作的公众进行接触的公共外交战略无意中引起了两国外交部的反对，几乎导致其被解职。

（二）卡米利翁与阿根廷外交部的分歧

与巴西的水电争端是1976年政变后上台的阿根廷军政府在对外政策上面临的严峻问题。为了与巴西打交道，阿根廷政府任命奥斯卡·卡米利翁（Oscar Camilión）为驻巴西大使，希望解决两国的水电争端。但卡米利翁和阿根廷外交部在希望与巴西达成的目标和对双边关系的全球视野方面都存在明显的分歧，这使阿根廷对巴西的政策制定复杂化，并破坏了卡米利翁为建立巴西国内和解支持所做的努力。

外交部寻求相对优势，最终目标是在争端问题上实现阿根廷的特殊利益。为了实现这一目标，与巴西进行谈判是必要的，展现合作姿态能使巴西走上谈判桌并为达成符合阿根廷利益的协议铺平道路。而卡米利翁强调总体关系，注重友谊、对话和接触，而不是谈判，他认为阿根廷的目标是合作与和解。

对外交部来说，全球视野意味着要考虑多个相关问题，包括双边关系之外的一些问题，并需要通过全面谈判加以解决。而对卡米利翁来说，全球视野意味着超越外交部，接触新闻界和舆论，强调全面的双边关系，而不是通过谈判争取国家优势。他指出，合作需要“客观和坦率地认识阿根廷和巴西的全球现实，不能总是局限在各自外交部的观点范围内”。

（三）卡米利翁的公共外交努力

1976年前后，阿根廷和巴西的立场存在很大差距。巴西，特别是外交部长西尔维拉（Silveira），坚持认为没有任何争端需要解决，而且巴西建设水电站大坝已成为既成事实。面对巴西政府拒绝谈判的局面，卡米利翁率先出击，绕过巴西外交部的阻挠，利用公共外交提升巴西国内对与阿根廷合作的支持，并试图利用“回应”扩大巴西的赢集。在卡米利翁看来，公共外交和“回应”对解决阿根廷—巴西争端至关重要。阿根廷对巴西政策的首要目标是在巴西赢得支持与阿根廷进行和解的盟友。

卡米利翁的对手是西尔维拉，双方在传媒领域进行激烈交锋。为了应对卡米利翁的战术，西尔维拉更换了自己的新闻顾问。后来该顾问回忆说，卡米利翁利用巴西媒体（主要是女性记者）的意愿和能力“让西尔维拉发疯”。根据卡米利翁的说法，巴西外交部“将这一事件作为一个特殊案例研究”，并将其视为“巴西在20世纪进行的最困难的谈判”。

当卡米利翁的公共外交活动得罪了巴西政府，传递了关于阿根廷立场的混杂信息，引发了大量的新闻报道时，他需要为自己的行为向布宜诺斯艾利斯的上级进行辩解。最终事情得以平息，卡米利翁保住了自己的工作，并试图扩大在巴西首都以外的公众活动。

在卡米利翁在巴西国内开展公共外交时，阿根廷政府也试图通过两国正式外交会晤促成谈判，但一时没有取得成果，卡米利翁又将目光转向了公共外交。巴西政府起初对公共外交较为抵触，认为媒体活动会导致人们“混淆宣传和谈判”。巴西外交部内部的态度是“外交不是用媒体进行的”。但对于卡米利翁来说，媒体是“回应”和实现和解的关键。但随后两起涉及泄密的新闻丑闻改变了西尔维拉的想法。1977年5月西尔维拉发表的指责阿根廷缺乏谈判意愿的“秘密演讲”被报纸公之于众，引发了国会反应、报纸社论批评以及阿根廷不满。7月，一份巴西报纸泄露的阿根廷—巴西公报引起阿根廷外交部的抗议和指责。在此之后，巴西开展了舆论反击，西尔维拉要求新发言人模仿并击败卡米利翁，通过开展公共关系行动来抵消卡米利翁的“回应”努力，争取公众对巴西政府现有立场的支持，使其赢集最小化，以加强与阿根廷的谈判地位。

尽管卡米利翁的努力有助于两国从双边对话走向正式谈判，但并未实现两国和解。此后两国在解决水电争端的谈判中经历了长达两年的倒退、恶意指控和僵持。此外，公共外交的贡献也值得怀疑，卡米利翁的公共外交努力受到外交部上级的破坏，同时巴西的反攻也削弱了其效果。

（四）部长级和总统级会晤

1976年底，阿根廷政府转向开展部长级和总统级会晤。8月，阿根廷总统给巴西总统发了一封电报以示友好，这为双边对话注入了新的动力。12月，在巴西利亚举行的拉布拉塔河流域（River Plate Basin）国家外长会议上，两国外长相处融洽。阿根廷认为，这次会议奠定了阿根廷和巴西之间达成新谅解的基础，双方达成共识，认为在开发共有河流方面存在问题，并同意有必要通过谈判解决这些问题。

美国卡特政府在侵犯人权和核计划问题上向两国的施压无意中推动了阿根廷和巴西之间的协作。1977年3月，巴西取消了与美国的军事协议，象征性地破坏了两国始于二战的伙伴关系。卡米利翁宣布阿根廷支持巴西的核野心，利用其与美国的违约促进阿根廷和巴西的和解。但他的行为没有事先得到布宜诺斯艾利斯的指示，这使他差点被解雇。

1977年3月，阿根廷提议进行包括阿根廷、巴西和巴拉圭的三边谈判，尽管巴拉圭批准，但巴西没有立即做出回应，4月，两国总统分别会见了巴拉圭领导人，讨论水电问题。

但是阿根廷的种种努力都没有打破阿根廷和巴西之间的僵局。阿根廷感到十分失望，认为双方12月会议所建立的“期望”被巴西的一系列姿态或行为所欺骗，巴西似乎有意使两国关系恢复到比1973年以来更为消极的水平；同时巴西显然在大坝建设过程中采用了拖延政策，意在掩盖真正的目标。

此后卡米利翁与发动舆论反击的西尔维拉进行交锋，当舆论战陷入僵局时，双方政府又走向谈判。双方外长在交换照会后，宣布将举行三方会谈（包括巴拉圭）。8月26日，巴西正式接受阿根廷提出的9月份在巴拉圭开始三方技术对话的建议。三方会谈于1977年9月在巴拉圭正式开始，最终在1979年达成协议，阿根廷与巴西最终实现和解。总的来说，部长级和总统级正式会晤比通过公共外交动员社会舆论取得了更多成果。

五、总结

20世纪70年代后期，阿根廷大使奥斯卡·卡米利翁在巴西执行任务期间面临着一系列困境。他认为自己的任务是实现两国和解，但阿根廷外交部实际上只希望与巴西进行有限的合作，以便在其他领域获得竞争优势。他试图解决与巴西在水力发电方面的争端，但巴西外交部拒绝承认有任何争端需要谈判。考虑到官僚的抵制，他选择了一种公共外交策略，呼吁巴西公众支持建立更为合作的双边关系，但他几次差点丢掉工作。卡米利翁希望利用普特南所说的“回应”在巴西国内争取公众支持，形成社会压力，扩大巴西的赢集以推动两国和解。然而，这种“回应”最终未能实现，冲突后来通过其他外交渠道得到解决。

该案例指出了未来研究的方向，即外交官在何种条件下可以成功地呼吁外国公众成为和平与合作的支持者。此外还有三个主要发现：

第一，政府内部的分歧使传递外交信号和构建相互重叠的赢集变得更复杂。巴西认为解决争端的最大困难是确定阿根廷到底想要什么。这种说法有一定道理：阿根廷国内的不同的对外政策行为体都知道他们想要什么，但他们想要的东西不同。此外阿根廷军事部门之间的权力斗争影响了包括外交部在内的官僚机构的政策。阿根廷外交部和驻巴西大使卡米利翁之间也存在分歧。巴西准确认识到了阿根廷内部的分裂。

第二，未来开展公共外交不仅要分析有利条件，还要想出积极的对策。巴西外交部起初不愿意参加卡米利翁发起的公关竞赛，但随后却沉着应对，发起反攻。巴西的舆论反攻表明，使自己的赢集最小化的力量可能大于使其扩大的力量，这意味着他们比竞争对手更有能力说服自己的选民。更广泛地说，在国际关系中研究有关国内游说团体或公众舆论对外交政策的影响力时，需要调查政府在国内外建立抵消压力团体的能力，以及领导人重塑或逃避公众舆论的能力。

第三，对公共外交和双层博弈的研究可以说明委托代理机制如何使外交提议复杂化。普特南仔细讨论了谈判的复杂性，讨论了特使而不是总统作为外交行为体的问题，提到了官僚政治和中央政府内部相互冲突的偏好；然而，他将第二层“程式化”处理为“批准”，并以立法批准条约为例，这可能误导人们认为大使是统一行政领导的延伸，而不是其本身权利的代理人。这种简化的假设是有问题的。阿根廷的档案文件表明，卡米利翁比他的上级更致力于与巴西实现和解，而且他经常在未接到指示的情况下主动开展公共外交活动。

译者评述

双层博弈、公共外交和回应是本文提及的三个重要概念，作者通过研究冷战时期阿根廷和巴西和解过程中卡米利翁的公共外交努力对它们在解决国际冲突中的作用进行分析。双层博弈模式是关于外交谈判的理论，政治行为体（包括外交官）必须同时处理国内事务和国外事务，竭力达成国内和国外都能接受的协议，寻找双方赢集相互重叠的部分。对谈判方来说，想方设法扩大对方的赢集有利于解决冲突，促进合作。在本文的案例中，卡米利翁既需要处理与阿根廷外交部的分歧，也需要与巴西进行公共关系竞争和外交接触。“回应”是公共外交的重要组成部分，它通过与目标国公众进行外交接触在其国内建立对本国具体政策的支持，形成社会压力促使目标国政府转变态度、坐上谈判桌或者做出让步。在本文的案例中，卡米利翁利用媒体开展公共外交活动，希望利用“回应”在巴西国内建立支持两国和解的联盟，扩大巴西的赢集，促进巴西与阿根廷就水电争端进行谈判。虽然两国最终实现和解，但是公共外交的贡献并不大，一方面阿根廷内部的政治分歧以及卡米利翁与上级的分歧破坏了公共外交活动，使“回应”未能成功，另一方面巴西发起舆论反攻，建立起本国公众对巴西立场的支持，一定程度上削弱了卡里利翁的公共外交活动效果。

虽然在本文的案例中，公共外交对解决国际冲突没有太大贡献，冲突事实上是通过其他外交渠道解决的，但这并不意味着公共外交无法推动冲突解决。公共外交可以通过与目标国公众进行接触，改善本国和本国人民与目标国公众的关系，在目标国内建立对本国政策的支持，从而影响其政府的政策，当然也可以推动双方走向谈判和解决冲突，但公共外交发挥作用和取得成功需要一定条件。在解决国际冲突方面，未来学者应探究公共外交取得成功的条件并重新思考国内政治对解决国际冲突的影响。

注释

[1] Note: Depicts narrative descriptions of two-level games (Putnam 1988: 435–437), public diplomacy (Nye 2004: 105–108; Snow 2009: 6–8), and reverberation (Putnam 1988: 454–455).

问题互动

问题1、您认为公共外交是否有助于解决冲突？如果是，请问需要什么条件？如果不是，请说出您的理由。

问题2、您认为双层博弈、公共外交与回应之间的联系和区别是什么？#创作挑战赛五期#