作者：W.朱利安 寇拉博-卡波维茨（W. Julian Korab-Karpowicz），现就职于波兰奥波莱大学政治学研究所。

摘要：为回答公私合作（Public-private partnerships）是否适用于国际事务与全球治理领域这一问题，本文通过回顾政府和民间组织这两大国际社会行为体之间的关系，得出国际政治现状在很大程度上是公私合作所产生的结果这一研究结论。尽管在可预见的未来里，传统民族国家在国际社会中所扮演的角色不应被否定，但其必定会受到以多国公司与非政府组织为代表的、不同的民间行为体所持续施加的压力。这样的情况必定会造成国际责任问题的产生。政府传统上承担着维护安全、繁荣等社会价值的角色，并需要对其公民负责。随着国际环境的变化，对这种责任的需求也应延伸到民间行为体上。因此，民间行为体应被纳入全球治理的框架中，从而与国家政府形成公私合作关系。如果这种关系以联合公民组织的形式被恰当地制度化，公私合作关系将能有助于未来全球治理模式的发展。

要词：公私合作；全球化；全球治理；世界政府；安全问题；联合国

文源：W. Julian Korab-Karpowicz，The United Citizens Organization: Public-private partnerships in global governance, Research in Globalization, 2 (2020) 100012.

收录：《大译编参》2021年第112期，总第112期，大外交智库外文编译评论组创办。

编译：陈诗婷，大外交智库外文编译评论项目组《大译编参》执行副主编，现就读于香港城市大学亚洲与国际研究部；

审校：蔡思怡，大外交智库外文编译评论员助理研究员，现就读于中国社会科学院大学国际关系学院；

再审：范鹏程，大外交智库外文编译评论员助理研究员，现就读于吉林大学公共外交学院。

编译精选

一、 国际事务中的公私合作

公私伙伴关系可以被定义为 “政府、营利性公司和非营利性民间组织之间为履行政策职能形成的合作关系”。根据核心概念是共同利益的经典思想——善治，政策职能的履行应该总是面向公共利益或社会整体利益。首先，国际事务中合作关系的形成是为了服务于人类的普遍需求，即那些涉及全人类而不是特定国家或其他群体的需求。其次，这些满足人类普遍需求的合作关系涉及全球性行为体：民族国家、国际组织（IOs）和非国家的民间行为体。后者可分为以跨国公司（TNCs）或多国公司（MNCs）为代表的营利性组织，与以国际非政府组织（NGOs）为代表的非营利性组织。

首先，本文概述了适用于全球治理的政府与民间行为体之间关系的类型。其次，本文提出了它们之间的潜在利益与在其中产生的责任问题。最后，本文对涉及政府与民间行为体的全球治理新模式提出了建议。

二、 公私合作关系的类型

本文在Börzel和Risse于2007年所提出的分类的基础上对国际事务中现存公私伙伴关系的形式进行了如下区分。

（一）对民间行为体的吸纳

对民间行为体进行吸纳是目前国际事务中的最常见、同时也是合作程度最低的公私合作关系的形式。通过对民间行为体的吸纳，政府和国际组织让私营企业和非政府组织的代表参与到规则的制定和实施过程中。这些民间行为体为规范、规则和决策程序提供专业知识，有时也为政府行为提供道德权威和合法性基础。正如Börzel和Risse所强调的，“在许多情况下，吸纳行为使非国家行为体在国际条约制定过程中产生显著影响”。将自己确立为人权领域的道德权威和可靠知识来源的大赦国际就是其中的一个例子。基于以上立场，大赦国际塑造了许多国际权利协议。除此以外，在禁止使用杀伤性地雷的谈判中，国际禁止地雷运动这一非政府组织获得了正式的观察员席位与对条约提出建议和修改意见的权利。最后，一些多国公司通过吸纳行为获得了参与国际谈判的机会，从而能够影响国际货币基金组织、世界银行或世界贸易组织等国际组织的政策制定。

（二）将部分职能下放至民间行为体

国家和国际组织通过将公共服务承包出去，或是依靠民间的标准化专业知识，可以将某些职能委托给非政府性质的民间行为体。联合国和欧盟经常将提供人道主义援助与卫生服务以及其他职能承包给慈善机构、教会、非政府组织等其他民间机构。出于专业知识和效率的考虑，将制定技术标准的职能委托给国际标准化组织（ISO）和欧洲标准化委员会（CEN）这两大民间组织就是其中的一个例子。

（三）让民间组织平等地参与到规则制定中

非国家行为体成为制定和实施国际规则过程中合法且平等的合作伙伴。商业协会和工会成为了国际劳工组织（ILO）的谈判伙伴。由各国政府、世界银行、企业和国际非政府组织组成的世界大坝委员会（WCD）是其中的另一个例子。跨大西洋商业对话（TABD）是其中论坛形式的代表，企业在美国政府和欧盟委员会的主持下，就跨大西洋地区的贸易和投资法规进行谈判。

（四）采用并同意民间行为体的规范

国际组织和政府有时认可甚至采用民间行为体自身制定的规范。例如，WTO制定道德和科学标准的准则后，国际医药制造商协会联合会独立通过了《药品营销行为准则》，该准则现已成为国际通用的标准。这种采用行为往往是由缺乏行之有效的国际规范和规则带来的。在缺乏国际法律体系的情况下，民间规则可能“被公共认可（publicly sanctioned）”。互联网域名是国家采用的民间规范的一个例子。民间规范曾与由国际组织赞助的域名系统竞争过一段时间并最终胜出，随后民间规范被各国政府在全球范围内采用。

社会与公众对民间规范的采用仍然可以被定性为公私关系。此情况下公共行为体者的参与纯粹是事后性质的。由于不能强迫国家政府和国际组织采用民间规范，公共行为体对此仍有控制权。

（五）与民间组织共同进行全球治理

治理是一种非等级制且让多种行为体参与政策制定的统治。如今的全球治理基于国际社会这一理念。国际社会由加入以联合国为代表的国际组织的民族国家所塑造。未来的全球治理也可能囊括将在后文探讨的联合公民组织（United Citizen Organization）等非国家行为体。

三、 公私合作关系的潜在益处

我们可以在现有文献中找到支持国际事务中公私合作关系的论据。首先，公私合作的支持者强调其潜在的有效性和效率，认为这种关系可以提高解决全球性问题的能力。在那些公共行为体只持有限的人力和物力资源的领域，非国家行为体可以弥补这一缺陷。在环境研究、国际发展或人道主义援助等领域中，官方和民间行为体之间共享资源，可以提高政府和国际组织解决特定问题的能力。其次，非国家的民间行为体可以扮演公共行为体的知识提供者这一角色。例如在人权领域中，非政府组织定期向国家政府和联合国人权委员会提供信息，此举极大地提高了公共行为体对侵犯人权行为的认知并促进其遵守国际人权规范。

对国际事务中的公私合作关系的支持也来自那些将能否有效解决问题与协商民主联系起来的人。他们认为，让受规则影响的人参与到规则制定的协商过程中，合理的共识就可以取代谈判妥协，从而帮助做出更好的决定。通过其特有的额外信息和专业知识，民间行为体可以帮助公共行为体确定可能能够解决问题的方式，并促进公共行为体对协商和共识持开放态度。同时，此举也能提高决策过程的民主合法性。因此，包括盈利性私营公司和非营利性部门在内的非国家行为体，即所谓的跨国公民社会(transnational civil society)代表通过参与国际规则的制定和对现有全球问题的解决，最终会有助于消除民主赤字，为民族国家以外的治理提供问责制与增加透明度，并可以加强国际规则与政策制定过程的参与性和民主性。

然而反对意见也是存在的。如果非国家行为体的参与是有偏好性与选择性的，那么这种参与就不一定会使国际规则的制定过程变得更加民主。这种判断对营利性和非营利性组织都是适用的。就对参与政策规则制定主体的选择问题，有人会提问：哪些多国公司与非政府组织应参与其中？全世界有数以万计的非政府组织和多国公司。由于它们不是经由选举产生的机构，也不对世界人民负责，所以不能认为其是民主的。除此以外，如果它们的行为是有偏好性的，那它们就不能合法地声称自身代表公众利益。多国公司往往是自利的且利润导向的，而非政府组织往往是由自我选择产生且被精英驱动的。

因此，公私合作是否能帮助我们提高解决全球性问题的能力、是否能使国际关系变得更加民主取决于一些条件：首先，公私合作的安排具有多大的包容性或排他性。排他性越强意味着问责制就越弱，透明度也就越低。然而，包容性的公私合作安排可能反过来会导致其有效性的降低。换言之，需要考虑合法性和有效性之间的权衡问题。其次，我们还需要考虑国家和非国家行为者之间的社会责任问题。公私合作能否有效解决全球性问题并消除联合国主导下的全球治理中的民主赤字，取决于它们能否成为承担社会责任的行为体，而不仅仅是作为自利且有偏好性的行为体。

四、 参与公私合作行为体的责任

如果我们把责任的概念应用在以民族国家为代表的组织与行为体上，那么社会责任就意味着对社会问题做出道德层面上回应的承诺。这种道德回应可以与为公共或共同利益而行动联系起来，而不是仅仅以自身特殊利益为出发点。这是典型的正统和非正统政府形式的区分标准。尽管后者以牺牲其他群体的利益为代价为某些少数群体服务，但它早先是为整个社会的利益服务的。它捍卫以家庭为主的社会传统体制，从而有助于公民们的安全、繁荣、活力与普遍利益。

虽然后韦伯时代的国家概念重视强制力与对武力的合法使用，但在更经典的理解中，国家也扮演着重要的道德角色。它是社会秩序的组织者与守护者，并对社会存续和福祉负责。归根结底，全球治理的目标不是为了让任何特定的群体、公司、组织甚至国家受益而牺牲他者的利益，而是必须为了全人类社会的和平与繁荣而努力。全球治理是指为辨别、理解与解决超出单个国家能力范围的全球性问题而付诸的集体努力。正如本文已提到的，政府蕴含着统治者与被统治者之间的等级关系，而治理则蕴含着参与统治和政策制定过程的行为体之间的非等级关系。

因此，全球治理是国家、国际组织和非政府行为体自愿参与讨论、制定和实施对彼此都具有约束力的规范规则时产生的全球秩序类型。然而，如果全球治理要真正做到有效、民主且合法，它就不能有意识形态上的偏见，其必须建立在所有参与其中的行为体的责任之上。特别是，“全球性企业政治力量的增长导致公众对这些企业承担社会责任的要求增加”。如果没有这种责任，公私合作可能会成为变相的新自由主义解决方案。这种做法相当于将公共服务私有化与去监管化，主要目的为增加私人利润。为了使公私合作关系在国际事务中发挥作用，所有参与行为体都必须从意识形态中解放并培养责任感。这种责任感不仅是对自己的组织、公司或国家的社会责任感，更是对全人类福祉的世界责任感。在这样的全球性责任理念的指导下，我们也许可以建立公私合作的全球治理新模式。

五、 全球治理或世界政府

全球范围内的集体安全在战争技术变化的大背景下似乎确实可行。然而，这并不意味着其必须以世界政府的形式来实现。“世界政府既不是必要的，也不是不可避免的，更不是可行的”。联合国是为确保集体安全而设计的国际组织，是一个所有成员国对任何威胁到其安全的国家采取共同行动的系统。集体安全的逻辑是无懈可击的，此种逻辑的成立条件是所有国家将它们拥有的任何利益与冲突服从于以所有成员国的集体防御来定义的共同利益下。然而在实践中，联合国的安全体系只有在安理会常任理事国之间达成共识时才能发挥作用。

在联合国的大部分历史中，其主要成员国并没有达成共识。这种情况证明的不是这个组织的失败，而是人类自利性力量的强大与国家之间在意识形态、宗教和物质层面上的巨大差异。同样可以预料的是，利己主义、互不信任以及对国家和宗教认同的追求将阻碍任何建立高效世界政府的尝试。

联合国和构成当今全球治理模式的其他国际组织的弱点是各国政府并不总是愿意支持它们。鉴于国际组织长期缺乏物质资源，这一弱点变得愈发明显。因此，许多有利于人类共同福祉的国际决议或倡议无法付诸实践。然而一旦在全球治理中加入公私合作关系这一新的组成部分，联合国等国际组织的以上弱点就可以被消除。

六、 公私合作对全球治理的贡献

鉴于公私合作的全球治理并不要求用世界政府来取代现有的国家制度，也不要求选举出新的全球性权威机构，本文建议在目前以联合国为基础的全球治理模式中增加一个新的组成部分，即公私合作。其可以被以联合公民组织（UCO）等形式进行制度化。公私合作在全球治理中的功能有如下几点：（1）最大限度地减少个别国家行为体出于其狭隘国家利益的考量，而对全球性问题做出的单边的破坏性行为。（2）收集资源并为政府及民间行为体分摊责任。（3）提供公共行为体在治理实践中的所需的科学或其他知识基础。（4）增加国际规则制定和全球性问题解决中的合法性。

如果把联合国比作国际上的上议院或参议院，把联合国安全理事会比作国家委员会，那么联合公民组织的代表来自不同的多国公司和非政府组织，可以被比作下议院。像下议院一样，其将能够参与国际规则的制定与审议，并为全球性问题提供解决方案。营利性多国公司和非营利性非政府组织在同一议院的存在，将带来上文所提到的合理妥协。此外，制度化的非国家行为体将能够对国家政府施加有效的压力，从而使其支持对全人类都有益的倡议，从而促进世界的积极转变。

七、 治理水平与联合公民组织

本文认为更广泛的国际合作与更精密的全球治理需要在全球治理结构中加入以多国公司和非政府组织为基础的联合公民组织，以此在现有的国际社会中加入世界社会的元素。通过国际机构和经济往来与其他国家联系在一起的民族国家，其活动受到非国家行为体的监督，因此有可能成为群体间的重要和平安全协调中心。

群体与社会有不同的层次，比如家庭、地方社区、国家与世界社会，个人可以在这些层次上相互联系。这些层次依托其自身的合理性在人类社会中发挥着不同的功能。世界社会的囊括范围包含全人类，它不能取代任何国家，也不能替代民族身份，但可以为以上联系增加一个以人道主义友谊与全球责任为基础的新层面。其以联合公民组织的形式存在，以非国家行为体为基础，以全球性的社会责任为依据，认为个体或组织除了要为家庭成员、雇员或公民负责外，也应对生活在地球上的其他人负责。

简而言之，代表世界社会的联合公民组织要求行为体既不伤害他人，也不对他人遭遇的苦难置之不理。其要求成员促进人类的福祉，捍卫生命，并对各国政府施加压力，使公共行为体不仅关注本国的利益，并且支持国际组织与考虑全人类的福祉。

译者评述

本文将公私合作关系引入全球治理的分析框架中，着重对其合理性与应用方式进行了理论上的探讨。作者首先对国际社会中的公私合作关系进行了概念上的区分与归纳与举例，叙述了切实可行的路径，接着论述了公私合作关系的益处，为文章论点提供了基础；接着从理论视角分述了参与公私合作关系的行为体的责任，侧面反应了公私合作关系应用于全球治理的合法性；接着通过对以联合国为代表的政府间国际组织与世界政府的概念的阐述，将参与国际事务的公私合作关系与其他国际合作相区别，表现出文章论述主体的特殊性；在文章的最后，作者论述了公私合作关系对全球治理的益处，如限制单边破坏与为官方分摊责任，并将其制度化为联合公民组织的形式；强调了世界社会这一层次在当今时代下的重要性，再次强调在全球范围内施行公私合作的重要性。本文有较强的创新意识，是将主要集中在各国国内与双边合作中的公私合作关系运用至全球范围的大胆设想与尝试。但是值得注意的是，尽管作者已经有意识地叙述其应用背景以及论述其合理合法性，但论述部分相较于创新程度而言还较为单薄，如合法性论述部分的道德与合作观点论述基础较为片面，如公私合作关系在当前政府间国际组织中的实践解析，又如提出的公司合作关系在全球治理中发挥作用的决定性条件面临的问题如何处理，作者并没有做出进一步论述从而影响了本文核心构想的可实践性等。因此，译者认为，在公私合作关系应用于全球治理这一问题需要更进一步的研究结论。        

问题互动

问题1、在国际社会中推行全球性的公私合作将会面临哪些问题？

问题2、中国的公私合作关系实践有哪些能够运用到国际社会的公司合作中的经验？#创作挑战赛五期#