2017年3月5日，“粤港澳大湾区”的概念首次出现在政府工作报告中，粤港澳大湾区建设成为国家战略部署的重大议题。2019年，《粤港澳大湾区发展规划纲要》正式发布，提出“坚持用法治化市场化方式协调解决大湾区合作发展中的问题”，粤港澳大湾区法治建设成为粤港澳大湾区建设的基础工程。2020年10月14日，习近平总书记提出“要抓住粤港澳大湾区建设重大历史机遇，推动三地经济运行的规则衔接、机制对接”。规则衔接成为粤港澳大湾区建设法治保障的基本路径。在中央政策的引领下，各地方积极探索，粤港澳大湾区规则衔接迅速展开，取得显著的成效，极大地提升了粤港澳大湾区营商环境的法治化程度。中央对粤港澳大湾区建设提出“更好发挥高质量发展动力源作用”的新要求，粤港澳大湾区建设进入新阶段，应当立足法治的核心价值，以大湾区居民“基本权利”系统性保障为基本内容，法治化推进粤港澳大湾区规则衔接。
以宪法基本法秩序为根本遵循
在区域一体化发展中，京津冀和长三角通过协同立法的方式，在大气污染防治、交通管理、应急管理与救援、异地就医结算和社会保障等多方面强化了法治一体化程度。与之相比较，粤港澳大湾区因涉及“一国”“两制”“三法域”，面临相对复杂的政治、法律、社会环境。基于这种复杂性，粤港澳大湾区规则衔接表现出如下特征。
在方式上，规则衔接以名为“总体方案”“总体规划”的政策为主，协同立法有待加强。例如，广东省基于保护和传承潮剧、促进粤菜发展、交通管理等原因，分别在汕头、潮州和揭阳市之间开展潮剧保护协同立法、粤菜发展协同立法和轨道交通协同立法，但港澳特区之间以及特区与内地城市间，在上述领域尚未有协同立法的突破。在机制上，主要是内地单向衔接港澳特区的规则，例如粤港澳大湾区律师政策改革以及税务师、注册建筑师、注册城乡规划师的内地执业资格改革正在推进，但多方协同和双向衔接的广度不足。在导向上，规则衔接多以解决实践中存在的表层问题为目标，缺少基于法治体系化和市场一体化的系统性法治规划。在价值上，法治体系被降维为个别的具体的规则，实践主义和实证主义导向存在流放法治价值的风险，也导致规则衔接呈现浅层次、碎片化的特点。其原因在于，规则衔接的实用主义路径导致大湾区法治建设与法治价值秩序结合的紧密程度有待提升。立足并回归法治价值秩序，充分保障宪法和法律确认的基本权利，是粤港澳大湾区规则衔接的必由之路。
粤港澳大湾区法治是法治中国的构成部分，法治中国是以宪法为根本法的中国特色法治和宪制秩序。《宪法》是国家的根本法，第二章规定了公民的基本权利，第三章规定了国家机关和国家权力。国家机关应当依宪依法行使职权，充分保障公民基本权利的实现，服务于推进中国式现代化的战略目标。基于港澳的特殊情况，全国人大制定《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》（合称“港澳基本法”）以规定在特别行政区实行的制度，并在两部基本法第三章中，分别详细列举了港澳居民享有的基本权利。这些基本权利涉及人身自由、财产权、政治权利、劳动权、职业自由、受教育权和社会保障的权利以及权利救济的权利，这些基本权利保障程序和实现基准事关人、财、物、信息等市场要素能否便捷高效流动。宪法作为根本法具有最高的法律效力，内地和港澳均要维护宪法的权威，充分保护宪法列举的公民基本权利；港澳基本法是全国性法律，不仅在港澳，也在内地实施，内地必须保障港澳基本法列举的港澳居民的基本权利。宪法和基本法统领粤港澳大湾区的法治建设，宪法和基本法特别是其中基本权利的规定是大湾区规则衔接的价值基础、突破方向和判断基准。
以基本权利保障体系化为目标
以基本权利的体系化保障为标准，检视《粤港澳大湾区发展规划纲要》发布以来五年多的规则衔接实践，不难发现，时下粤港澳大湾区规则衔接的典型案例莫不与基本权利的保障有关。为了维护跨境工作的大湾区居民的社会保险权益，“珠澳社保通”业务合作协议落地，香港与大湾区同地城市间推出“湾区社保通”； 大湾区低收入居民保障计划对跨境低收入家庭提供医疗、教育和生活补贴支持，强化居民生存权保障；大湾区内跨境医疗合作充分保障居民的健康权利；“一地两检”等通关便利化措施追求最小程度地限制人身自由和人口流动；横琴深度合作区推进产业规则对接，设立中医药国际化平台，采用澳门认可的药物注册标准，旨在保障经营自由和职业自由，跨境执业认证改革极大保障了居民的职业自由和劳动权；金融市场联通的“跨境理财通”强化居民的财产权保障；合作设立跨境商事纠纷仲裁中心，联合设立消费者投诉平台，强化司法协助，进一步强化了居民权利的救济；科研资金共享、跨境孵化器的知识产权保护规则衔接强化科学研究权利的保障，粤港澳图书馆联盟推动跨区域借阅服务，更好地保障居民文化权利；大湾区食品检验标准的统一进一步强化居民健康权的保障；跨境学历学位认证平台的推出强化了居民受教育权的保障；等等。大湾区规则衔接实践回应了湾区居民权利高水平保障的需求，极大地强化了规则衔接的“基本权利保障”底色。
然而，当下的规则衔接实践在总体上仍采用被动回应型的法治路径。一方面，人口流动带来社会保障、受教育权、职业自由保障的刚需，但这些方面的规则衔接却是以现有人口流动的限制为前提，虽可能提升流动的意愿，但无法从根本上解除流动的制度性限制。另一方面，前海、南沙、横琴等合作平台的设立，对创新创业环境的显著优化提出要求，推动创业和投资领域的规则衔接，但这类规则衔接的受益面相对狭窄，成为大湾区中的“特区”，如果不能迅速将之扩展到大湾区全域，于市场一体化的目标而言可能适得其反。总之，目前的规则衔接实践并未系统性地破解大湾区市场要素流动不畅的窘境。
在新的发展阶段，应当以宪法和港澳基本法为统领，以粤港澳大湾区居民“基本权利保障原则”统领规则衔接的实践，弥补既有规则衔接实践中存在的避重就轻、轻描淡写、零敲碎打的缺陷。具体而言，应当通过对宪法和港澳基本法中基本权利规定的谱系界分，明确与粤港澳大湾区市场要素流动本质相关的基本权利，确定规则衔接的优先领域和关键领域。宪法和港澳基本法中人身自由、财产权、通信自由直接事关市场要素中人、信息和物的流动，应当得到充分保障。申言之，大湾区广东九市应当全面实施宪法中基本权利的规定，放开对广东九市居民地域流动和财产流动过度管制。同时，广东九市对港澳居民社会保障、职业自由、受教育权等权利多有限制，可以考虑进一步对港澳居民开放。就港澳而言，虽然对大湾区广东九市居民的地域迁徙限制相对较弱，但也存在一定程度的限制，对内地居民流入香港的社会保障等方面也未能给予良好的保障。港澳特区应当全面实施宪法中公民基本权利保障的规定，将其社会福利和教育资源向广东九市居民开放。总而言之，以宪法和港澳基本法为依归，立足基本权利保障的核心价值，是大湾区法治建设迈入新阶段的基本路径。
（作者系深圳大学法学院教授）
