法治政府建设是推进全面依法治国的重点任务和主体工程，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用。党的二十大报告提出“基本建成法治国家、法治政府、法治社会”的发展目标，党的二十届三中全会强调“深入推进依法行政”。法治政府建设的实践史本质上是改革开放以来行政法治的发展史。以法治政府建设的驱动力量为考察对象，“以司法为中心”“以行政为中心”“以坚持党的领导为中心”分别代表着不同发展阶段法治政府建设的典型特征。法治政府建设的各种方式间不存在相互取代的关系，而是共同致力于基本建成法治政府目标的达成。

以司法为中心

党的十一届三中全会后，中国民主法制建设逐步驶入正轨。1982年宪法设立了公民监督权条款，在国家根本大法层面确认了“民告官”的权利基础。1989年《行政诉讼法》的颁布开启了依法行政的新篇章，为正式提出法治政府概念奠定了基础。

一方面，行政法学基础范畴得以率先提炼。作为程序性法律的行政诉讼法早于行政实体法出台，充分体现了行政诉讼在我国法治政府建设初期的重要地位。1989年《行政诉讼法》在当时所传递出的“民告官”“合法性审查”“具体行政行为”“受案范围”“复议与诉讼衔接”等概念范畴，构成行政法学初创时期知识框架的重要基础，有力促进了诉权保障和依法行政等法治理念的传播，对行政法学科发展具有开创性意义。

另一方面，司法权对行政权形成外部监督制约。在行政诉讼的三方法律构造中，作为行政相对人的原告和作为行政主体的被告法律地位平等，法院居中裁判，审查行政行为的合法性，进而作出撤销、履行、变更、驳回、确认、给付等判决，通过个案裁判的方式对行政权的行使形成有效制约。由于行政诉讼属于司法监督，司法权与行政权性质各异，一定程度上打消了行政相对人对传统行政内部监督“官官相护”的顾虑。

以行政为中心

党的十八大之前，国务院曾先后单独制发了四份事关法治政府建设的纲领性文件，包括《关于全面推进依法行政的决定》《全面推进依法行政实施纲要》《关于加强市县政府依法行政的决定》《关于加强法治政府建设的意见》，为法治政府建设作出顶层设计。其中，2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》具有划时代意义，使建设法治政府成为21世纪以来我国各届政府的奋斗目标。在国务院主导推动以及地方各级政府的共同努力下，我国法治政府建设在机构改革、行政立法、行政决策、行政执法、行政程序、行政监督等领域取得了长足进步，依法行政体系日益健全、完备。

一是“放管服”改革助力营商环境优化。诚信政府和服务型政府均是法治政府建设的题中之义，以优化政府与市场关系、提高服务质量为目标的“放管服”改革持续发力。“放管服”改革肇始于行政审批制度改革，2004年《行政许可法》的颁布实施，首次在行政基本法中确立了信赖保护原则。在国务院自上而下的直接推动下，以取消和下放审批事项为重要抓手的多轮行政审批制度改革成效显著。2019年，国务院颁布《优化营商环境条例》，通过制定专门的行政法规去固化和推广全国各地优化营商环境的经验做法。譬如源自浙江的“最多跑一次”改革、源自上海的“告知承诺制”改革等，提高了“放管服”改革的法治化水平。

二是政府职能运转采用清单式调控策略。把权力关进制度的笼子，防止行政权滥用的同时规范行政权行使，是法治政府建设的先决条件。为进一步推动权责法定原则落地生根，党的十八届三中全会后，地方政府和国务院相关部门相继推行权责清单制度。从本质属性看，权责清单是行政机关自我追求良善治理的内在设计，是行政系统的一种自我革命。权力清单、责任清单、负面清单三张清单各有侧重，标志着法治政府建设中具有鲜明中国特色的清单管理制度普遍建立。

三是行政执法系列创新举措亮点纷呈。在“自上而下”与“自下而上”相结合的行政系统央地互动中，一系列行政执法改革举措相继出台。例如，由浙江金华扩展到全国各地、由公安处罚领域扩展到其他执法领域的“裁量基准运动”，是政府为避免行政裁量权滥用或怠惰而自我加压的一项执法创举，通过规范裁量的范围、种类和幅度，在行政“合法性”的基础上追求行政“最佳性”。又如，行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，是行政机关为打造“阳光政府”“透明政府”所作出的重大制度创新，是正当程序原则在新时代行政执法工作中的鲜明体现。

四是通过指标量化客观评估政府治理实效。2010年国务院《关于加强法治政府建设的意见》明确要求加强依法行政工作考核，随后，各地区各部门开始探索采用政府自我评估或社会第三方评估的方式，将“法治GDP”引入政府绩效考核。2019年中央全面依法治国委员会办公室发布《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》，也一并出台了《市县法治政府建设示范指标体系》。对政府治理实效进行评估，既能筛选典型、弘扬先进，又能发现问题、查找不足，为改进各项具体工作提供参照和指引。

以坚持党的领导为中心

基于公共行政的广泛性和多元性，执政权与行政权的关联最为密切，依法执政深刻改变了我国传统的内驱型法治政府建设模式。中国共产党全面领导的治国理政实践，塑造了中国特色的党政双轨制权力结构。党的十八大以来，法治政府建设已然上升为党和国家的中心工作，2018年印发的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》开启了政治引领型法治政府建设模式的新篇章。

首先，党的法治决策议事协调机构牵头抓总。法治政府建设作为全面依法治国的主体任务和重点工程，内容千头万绪，亟须加强统筹协调。根据机构改革的职责定位，中央全面依法治国委员会在组织属性上是党中央的决策议事协调机构，负责“管宏观、谋全局、抓大事”，不宜拘泥于法治政府建设的局部和细节。具体而言，各级依法治国委员会既要关注到当下法治政府建设所存在的短板和问题，也要结合现状进行长远谋划，分别制定短期、中期和长期法治发展规划，聚焦不同地区、不同行业、不同领域的重大决策、重大问题和重大事项，保证和支持法治政府建设中的各方力量依法履职尽责。

其次，党政主要负责人履行第一责任人职责。2016年中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，党政“一把手”由此成为法治政府建设“关键少数”中的“关键少数”。加强党对法治政府建设的领导，需要党政主要负责人身体力行，“亲自部署、亲自过问、亲自协调、亲自督办”。党政主要负责人谋划工作要运用法治思维，将法治政府建设与经济社会发展“同部署、同推进、同督促、同考核、同奖惩”，这在很大程度上决定了本地区或本部门法治政府建设的资源配置和政策议程。

最后，完善刚柔并济的法治政府建设推进机制。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》在“加强党的领导，完善法治政府建设推进机制”部分，重点提出要完善包括责任督察和示范创建等在内的法治政府建设推进机制。在刚性约束方面，责任督察机制作为常规型法治监督的补充机制，打破科层制束缚，兼采政府督查和党内巡视的双重特性。在柔性激励方面，示范创建机制以创建促提升、以示范带发展，为法治政府建设树立标杆典型，激励不同地区的法治政府建设协同推进。

（本文系国家社科基金青年项目“行政法视野下公共惩罚结构失衡之调适研究”（21CFX064）阶段性成果）

（作者系华东政法大学纪检监察学院讲师）