《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）强调城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，健全推进新型城镇化体制机制。《决定》提出，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化。保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。其中，户籍制度改革是完善基本公共服务制度和保障进城落户农民土地权益的关键环节，关乎社会公平正义，对促进城乡融合发展具有深远意义。

户籍制度改革是

城乡融合发展的关键环节

城乡融合发展主要体现为城乡间要素的融合、公共服务的融合和区域融合。户籍制度改革是城乡要素间要素自由流动的关键环节。长期以来，城乡二元户籍制度如同一道无形的墙，阻挡了城乡之间劳动力、资本、技术等生产要素的自由流动。户籍制度改革在于构建要素平等交换双向流动机制，促进各要素的城乡融合。户籍制度改革要求进一步放宽落户条件、取消不合理的限制，打破城乡壁垒，促进劳动力根据市场需求自由流动，实现资本和技术在城乡间优化配置。

户籍制度改革是城乡公共服务融合的关键环节。城乡公共服务的融合意味着社会保障、基础设施等公共服务实现城乡均等化。在城乡二元户籍制度下，农村居民在教育、医疗、养老等方面仍难以享受与城市居民同等待遇，制度性不公制约着城乡公共服务融合发展。户籍制度改革要求实现城乡户籍制度的统一，确保所有公民在基本公共服务面前享有平等的权利，促进社会公平正义。这也意味着要取消原户籍所承担的公共资源配置功能，保障不同户籍公民平等享有基本公共服务权利。

户籍制度改革也是城乡区域融合发展的关键环节。城乡区域融合发展要求城市与乡村凭借各自的特点和优势相互影响、互补发展，逐步消除二者在发展阶段上的差距。户籍制度改革通过打破城乡壁垒、促进要素流动和保障公民权益，从而缩小城乡发展差距，推动城乡区域协调发展。随着城乡一体化进程的加快，农村地区的基础设施、公共服务水平将不断提升，农村居民的生活质量也将得到显著改善。可以说，户籍制度改革也是实现城乡共同富裕的必然要求。

户籍制度改革本质是

调整公共服务资源配置

表面上户籍制度是户口登记的一种形式，背后实则是公共服务资源配置机制。因此，户籍制度改革的本质是公共资源配置机制的调整。改革开放以来，人口、资本、资源等要素流动加速，我国进入“大流动社会”。以户籍人口为基础的公共资源配置机制本质上是去流动性的，难以适应高流动社会的发展要求，导致公共资源城乡之间错配。党的十八大以来，国家在推进适应流动社会的户籍制度改革和公共服务资源与户籍制度脱钩方面持续发力，并要求流入地政府承担起应有的责任。然而，由于事权责任与相应的财权改革尚不完善，一些大城市，特别是超大特大城市，农业转移人口与迁入地户籍人口同等地享有住房保障、子女入学等方面的权利仍存在障碍。因此，《决定》强调，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度。这就要推进户籍制度与资源配置脱钩，取消原来户籍不应承担却实际承担的资源配置功能，按照常住人口进行公共资源配置。必须建立健全“公共资源随人走”配置机制，提高公共资源与人口的“空间匹配”度。

首先，要合理划分地方政府事权与供给责任。应择机将基本养老保险、基本医疗和公共卫生、高等教育、跨省重大基础设施项目建设等“中央与地方共同财政事权”中的一部分上移，升级为“中央财政事权”。

其次，要健全转移支付分类管理机制。完善转移支付法律制度，优化一般性转移支付、共同财政事权转移支付和专项转移支付的比重，推进中央和省、省和省以下转移支付制度改革，提高财政资金使用效率和配置效率。

再次，要优化建设用地和行政编制配置机制。提高基本制度的统筹层级与统筹能力，坚持一盘棋配置公共资源。要建立健全公共服务投入与常住人口挂钩机制，完善财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩政策，实施城镇新增建设用地规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策，加强人口流入较多城市中小学教师、医生护士等岗位的保障力度。

最后，要立足服务常住人口合理布局公共服务设施，推动公共资源配置向人口聚集的大中城市倾斜。加强县城公共设施建设和服务能力，满足农业转移人口到县城就业安家需求；加强人口聚集能力强、发展潜力大的乡镇的公共服务资源投入，重点补齐接纳农业转移人口多的特大乡镇的公共服务短板。完善地方政府政绩考核办法，将以常住人口为基准提供基本公共服务纳入考核标准。

户籍制度改革要以

城乡双向赋权来同步推进

以户籍制度改革促进城乡融合发展，一头在“城”，一头在“乡”。2020年12月28日中央农村工作会议上，习近平总书记强调，全面建设社会主义现代化国家是一个长期过程，农民在城里没有彻底扎根之前，不要急着断了他们在农村的后路，让农民在城乡间可进可退。这就是中国城镇化道路的特色，也是我们应对风险挑战的回旋余地和特殊优势。让农民在城乡间可进可退，就要解决进城落户农民的后顾之忧，从城市和农村两端双向赋权。

在城市端重点赋予非户籍常住人口与本地户籍人口同等享有基本公共服务的权利，推进基本公共服务与户籍脱钩。当下，部分超大特大城市仍采取基于个人素质、城市贡献等指标的积分入户、积分入学办法，以梯度赋权方式赋予常住人口差异化的基本公共服务。随迁子女义务教育后的高中教育、高考政策等仍有失公平。把“城门”真正打开，就要尽快将基本公共服务与户籍脱钩，以常住地登记户口来配置基本公共服务资源，让进城的农业转移人口能平等地享有同迁入地户籍人口同等权利。

在农村端保护好进城落户农民在农村的合法权益。《决定》提出，要“保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法”。农村土地是农民的根，兼具财产功能和社会保障功能。农业转移人口在获取城镇户籍的情况下，要确保不会失去其在农村的合法土地权益和集体资产收入的分享权，免除农村居民的后顾之忧，这就要求进城落户农民地权、集体收益分配权与户籍脱钩。首先，遵循自愿原则。农民合法土地权益的退出必须以充分尊重农民意愿为前提，自愿退出，而非强制性退出，也非“三权”同时退出。其次，遵循“有偿”原则。农民退出土地须进行科学的价值评估，给予合理的经济补偿。最后，健全土地自愿有偿退出机制。在进一步完善土地所有权、使用权以及成员权关系的基础上，建立有偿退出的基本程序、补偿标准、退出土地利用管理以及退地后农民生活保障机制。

（作者系广东省社会科学院改革开放与现代化研究所所长兼社会学与人口学研究所所长、研究员；广东省社会科学院社会学与人口学研究所副研究员）