作者：马丁·雅尼克（Martin Jänicke），柏林自由大学政治与社会科学学院教授，研究比较政治学超过四十年，科学作者，政治学高级顾问。

摘要：多层次全球治理是1992年在里约热内卢联合国首脑会议上提出的一种新型模式，可以广泛动员全球可持续发展方面的不同行为者。该模型已扩展到气候治理，成为具有一定内在逻辑、动态和稳定机制的全球系统。本文讨论了跨层次和跨部门的全球多层次气候治理的系统性维度（体系结构），即该模型及其在不同级别的实际执行情况。文本提出了四个假设：（1）全球气候治理多层次系统可以被视为一种结构，为雄心勃勃的基于创新的气候战略提供了机会；（2）全球体系的每个层面都有其各自的职责、挑战、机遇和吸取教训的机制；（3）主要目标是是利用减缓气候变化的共同效益；（4）该系统的多部门、多参与者的结构提供了更多机会来解决此类共同利益，并在追求气候政策目标方面动员了不同的利益。在更详细地概述了这些假设之后，本文将以一组政策建议作为结尾。

要词：气候治理；共同利益；全球治理体系；多层次治理；多利益相关治理

文源：Martin Jänicke, “The Multi-level System of Global Climate Governance - the Model and its Current State” Environmental Policy and Governance, 2017, pp. 108-121.

收录：《大译编参》2021年第37期，总第37期，大外交智库外文编译评论组创办。

编译：李九阳，大外交智库外文编译评论员助理研究员，现就读于大连外国语大学国际关系学院；

审校：梅思源，大外交智库外文编译评论员助理研究员，现就读于湖北大学公共管理学院；

再审：闫艺林，大外交智库外文编译评论员助理研究员，现就读于北京外国语大学高级翻译学院。

编译精选

人们通常认为气候政策主要是一个过程，主要包含制定、实施、达成以问题为导向的目标、制定及实现路线图、过渡管理和执行文书等。本文不讨论这些过程，而是讨论气候治理的系统层面：全球气候治理的“架构”，这是指创造行动和互动机会的全球框架。这个框架也定义了一般行为者配置和与全球各地气候治理相关的基本条件。这个框架的总体思路基于1992年的联合国里约热内卢峰会提出的跨层次和跨部门的全球治理模式。自那以后，气候治理得到了改进，并成功应用了这一原始模式。多层次气候治理（MLCG）的成功与国际气候谈判进展缓慢形成鲜明对比。

本文提出了四个假设：（1）多层次气候治理的全球体系可以被视为一个框架，为雄心勃勃的基于创新的气候战略提供机会结构；（2）全球气候治理体系的各个层面都有各自的责任、挑战、机遇和借鉴机制；（3）关于成功的缓解政策，应吸取的主要经验是利用气候缓解的共同利益特征；（4）该系统的跨部门和多参与者结构为解决这些共同利益和动员不同利益追求气候政策目标提供了额外的机会。在这方面，经济共同利益发挥了迄今为止最重要的作用。

值得注意的是，多级治理（MLG）方法呈现了一种机会结构。要利用好这一结构，就需要政策的扶持。本文的目的是探讨一系列政策建议以开发这些潜力。

本文分析了最佳实践案例。这种方法所做的决定当然是有偏见的，因为政策失败和政治限制没有得到同等的考虑。然而，这种选择可以被视为合法的，因为这本质上是一个以解决方案为导向的探索性研究。

一、多层次治理的概念

多级治理是近20年来被广泛研究的一个概念。最初，这个概念被用来描述欧盟的治理结构。经过20年的研究，保罗·斯蒂芬森得出结论:“在欧洲政策制定的研究中，没有其他术语……已经像多级治理一样得到了普遍认可”。然而，几年后，多级治理发展成为一个更普遍的概念。例如，巴赫和弗林德斯用它作为一种方法来理解不同层次的治理和政府之间的动态相互关系。

多级治理还有一个特殊的模式，可以追溯到在约热内卢举行的联合国首脑会议。这一模式发展了自己的传统，先是作为可持续发展和《21世纪议程》进程的治理模式，后来又将其应用于气候保护或绿色经济等其他领域。这种全球可持续性治理的“里约热内卢模式”是在《21世纪议程行动计划》中提出的。当时，它是一个以目标为导向、多层次和多部门的全球治理体系，旨在动员广泛的行动者追求可持续性。

《21世纪议程》的直接结果是人们逐渐认识到，全球范围的可持续发展只能通过多级治理来实现，多级治理有能力动员在全球政治制度不同级别地区的众多行动者。增加更多部门和利益相关方的办法被认为是解决污染部门和利用其为可持续发展提供的具体机会所必需的。

在21世纪进程中，多级治理第一次采用里约热内卢模式，并取得了一定的成功。即使在头10年内，在全球不同地区也刺激了6400个《21世纪议程》的地方进程。这种知识和政策从全球向地方的转移是显著的。但是，它的成功限于议程的制定和政策的制订、执行就不那么成功了。

这两种不同的结果可以用联盟的不同性质来解释“里约热内卢进程”在全球系统的所有层面引入《21世纪议程》，本质上是“规范驱动的”，主要基于公民社会和政府行为者的联盟。另一方面，气候治理在社会技术层面基本上是“利益驱动”的产业政策。因此，气候治理也涉及到作为更广泛（和更强大）联盟的一部分的商业行为者。然而，近年来，这个联盟的公民社会部分变得更加强大，这也扩大了可持续发展和气候治理的利益基础。例如，将健康、环境或营养方面的挑战纳入其中是这种更广泛基础的典型体现。

二、多层次气候治理系统

在全球气候治理中，多级治理的概念已不可或缺。这可以有如下解释：

（1）可持续发展与气候保护必然是全球性的途径。然而，全球治理需要全球政治体系的中间阶层。

（2）“从全球到地方”各个层次的作用是具体的。各层级有自己的责任、挑战和机遇，也具有特定的横向动态：对等学习、竞争和合作。城市、省、州的横向网络已经成为全球气候治理的参与者。

（3）纵向交互提供了额外的潜力：通过更高级别的政策和对较低级别的政策支持可扩大最佳实践。纵向和横向的多级治理相互作用已经成为快速互动学习和技术和政治创新扩散的中心。这本质上是一个与气候相关的创新的多动力系统。

（4）多层次气候治理通常也被认为是多部门或多利益相关者的治理模式，不仅可以解决全球气候治理的所有尺度问题，而且可以解决所有相关利益集团的问题。就气候保护的“多重利益”或“共同利益”而言，这一点尤为重要。

以上是多级治理气候缓解模式的主要优点，同时也是全球系统的特征，全球系统为不同参与者基于共同目标的相互作用提供了一个独特的机会结构。“社会系统”在其经典定义中“是相对于持久性的行动要素的组织模式……多个个体行为者的互动模式”。马克思将多级治理称为“跨国家、区域和地方各级嵌套政府之间持续谈判的系统，这是一个广泛的制度创建和决策重新分配过程的结果”。此外，奥斯特罗姆强调了所谓的“多中心系统”的重要性，其特点是通过“不同规模的多个治理机构”来解决全球集体行动问题。

这样的全球体系允许各级内部和各级之间的互动学习和动态行动，为清洁能源创新提供了一个稳定的机会结构。它可以在系统的不同点实现与气候相关的创新，而在其他点则可以借鉴经验，提供了多种接入点、相互联系和经验，并鼓励自下而上的最佳实践的协调（扩大规模）和自上而下的倡议，有可能诱发横向动态，并加强创新和吸取教训（对等学习）。在这个系统中，合作和竞争有着坚实的基础。

三、不同层次的作用和潜力

在把多层次气候治理设想为一个模式的基础上，本文现在讨论其应用。我们将不作详细的分析，只说明系统的每一个层次都有其独特的特征，这些特征可能与气候治理有关。不同层次有不同的责任、挑战和机遇。非洲地区是“最易受气候变化影响的大陆”。因此，非洲联盟在与类似组织的横向互动中代表着具体利益。

每一层的水平动态也可能不同。网络、合作、基准和借鉴可以在不同的层次上发挥不同的作用。例如，城市之间的互动比各省之间或诸如北美自由贸易协定（NAFTA）或亚太经济合作组织（APEC）的世界区域组织之间的互动更为频繁。最近几年，该制度的最低一级，即农村社区一级也变得越来越重要。同样，无论是在风力涡轮机、生物质量或植树造林的形式，这一层次都发挥着特定的作用。

（一）全球层面

狭义上的全球气候治理的特点是正式机构相对薄弱（因为联合国环境规划署和联合国气候变化框架公约的秘书处和预算规模较小），制定具有法律约束力的规则受到广泛反对，和达成全球共识的先决条件等因素的限制。然而，气候谈判进程至少具有催化作用。此外，全球层面的知识影响是强大的，为系统较低层面的行动者提供核心信念、合法性和相关信息。存在着一个全球政策议程，其中包含明确的问题和广泛商定的总体目标。定期提供有关最佳做法的信息。

（二）全球地区层面

区域性组织，如非洲联盟以及北美自由贸易协定或东南亚国家联盟（东盟），都有自己的可持续发展和气候政策议程，东盟尤其活跃。非洲联盟通过了《非洲气候战略》（非洲联盟，2014年）。例如，亚太经合组织有一个气候中心和一个低碳城镇项目。然而，只有欧盟拥有制定和实施雄心勃勃政策的体制权力。多层次气候治理的欧盟子系统可被看作是全球系统中最具动态性的子系统，还采取了横向对等倡议以加强国际气候谈判，对世界各区域的特殊一级具有重大意义。拉共体（CELAC）的33个成员国共同发表声明，支持在巴黎达成的最终气候协议中承担法律义务，并将全球升温控制在2摄氏度范围以内，甚至在1.5摄氏度以内。

欧盟与中国和印度等其他地区大国的气候伙伴关系也值得注意。欧盟与中国的气候伙伴关系于2005年启动，双方在2015年7月发表了最新的气候变化联合声明，其中包括一项协议“启动欧盟/中国低碳城市伙伴关系”。此外，自2007年以来，欧盟还与非洲联盟建立了气候伙伴关系。

（三）国家层面

气候政策就像环境政策一样，多数情况下都是从国家层面开始的。在国家以下级别实施的大多数气候政策法规都是由国家政府引入的（欧盟是包含更高层次的特殊情况）。无论是作为个人还是作为集体，民族国家一直是全球舞台上最主要的角色。这一级别的气候政策领导力量最强。国家政府在网络内行动，仍然是多级治理系统的关键角色。民族国家具有最高的正当性，是舆论关注的焦点。与其他政治行动者相比，民族国家拥有最强大的能力和最充足财政资源，并垄断强制性权力。在危机发生时，民族国家是公众的首要救命稻草。国家在清洁能源国际市场上也扮演着重要的竞争者的角色。下面讨论的加速器强调了国家一级发挥的强大作用。各国政府不仅是各种国内政策网络的核心，也是全球网络的成员。专门的政策是在这些专门的政策网络中制定的，政策学习也基本上是在这些网络中进行的。

（四）省或州层面

省或州在执行国家政策方面负有具体责任。它们通常是直接的全球参与者，在国际市场上竞争外国直接投资和销售专门产品。与气候有关的工业政策也被视为创造就业和商业机会的工具。中国的省、美国的州和日本的县经常扮演先锋角色，进行试验并提供最佳实践（例如在排放交易领域）。几个次民族地区在雄心勃勃的气候政策方面与民族国家竞争（如加利福尼亚、魁北克或苏格兰）。区域性气候机遇也会促使各州或省支持风能或太阳能。

近年来，省和州的活动似乎有所增加。其中包括美国9个州在2014年减少了45%的二氧化碳排放上限；12个省份计划到2020年减少二氧化碳排放13亿吨；苏格兰的目标是到2020年实现100%的绿色能源。

（五）城市层面

全球可再生能源政策网络（REN21）对城市级别提升的重要性总结如下:“全球成千上万的城镇都有促进可再生能源发展的政策、计划和目标，往往超过国家立法的雄心……城市寻求分享和扩大最佳实践……反过来，国家政府经常观察地方政府的行动，并考虑将成功的项目作为国家政策的蓝图。”

（六）农村地方社区层面

一个长期被忽视但越来越重要的“层次”是农村当地社区。如果二氧化碳的封存处于危险之中，农村就提供了必要的排放口。领头村可以“出口”绿色电力。它们可以是实验领域，如基于可再生资源驱动的电动交通的汽车共享。以德国的“100%可再生能源地区”为例，这些地区在村庄一级有很强的基础；这类地区的数目在仅仅4年之内就增加了一倍，从72个增加到146个，这些参与的地方社区现在的人口约为2500万。中国的一项引人注目的倡议展示了“基于互联网的绿色经济”在贫困农业地区的最佳实践，这种经济不仅基于可再生能源，而且基于各种各样的资源。“智能村庄”活动可以在几个发展中国家看到。

（七）个体微观层面

微观层面的全球气候治理多层次体系是由个人、选民、消费者或非政府组织成员的行动形成的。由于个人的干预在气候问题的因果链中出现得较晚，这个层面的影响力有限；作为消费者，他们处于价值链的最后阶段。大多数气候问题并不是个人导致的，因此也不能成为解决方案的主要来源。然而，个人更换电力供应商或参与消费者抵制或互联网运动都可能产生强烈的影响。私人拥有太阳能或风力发电装置是展示个人强大作用的另一个例子。需要补充的是，技术创新和气候政策倡导联盟基本上是建立在个人核心信念的基础上的。在气候治理体系中处于最底层的个人如果涉及到全球气候问题、目标和全球知识库，一般可以被认为是全球体系的成员。

四、全球体系的多部门结构——解决共同利益的机会结构

如果不考虑行动者的利益结构，就无法充分解释多层次气候治理的动态潜力。如上所述，气候政策全球治理的里约热内卢模式的成功运用，可以解释为在欧盟、美国或中国，利益与气候政策目标之间建立了经济联系。因此，气候保护的多级治理体系不仅是清洁能源创新及其推广的机会结构，也被证明是解决气候保护的经济共同利益的机会结构。

此外，气候政策还可能产生更广泛的积极作用。国际能源机构（IEA）发现，能源效率至少有15种可能的“多重效益”。政府间气候变化专门委员会发布了一份清单，列出了18个气候变化缓解的潜在“共同利益”，远远超过过去的“双重红利”理论。这个清单甚至还不完整，因为潜在的共同经济利益不包括污染控制的成本，而污染控制可以通过减缓气候变化的措施来避免。

剩下的问题是，如何通过气候治理更好地解决非经济的共同利益。减缓气候变化的大多数共同利益都与潜在的经济优势有关。然而，气候保护需要的不仅仅是经济和技术变革。自然资本的增加和活力、结构的改变，以及生活方式、社会规范和制度的改变，都是必要的。换句话说，从产业政策的角度来看待气候政策是有局限性的，因为产业政策主要是基于政府和企业部门之间的互动。

在这方面，公民社会在全球多层次气候治理体系的各个层面都非常重要。它是超越技术方法的战略的主要社会基础，也可以指部门问题和机会（例如非政府组织在生物能源或低食品里程方面的活动），因此政府、公民社会和商业部门之间的广泛联盟是重要的。扩大后的联合政府可以处理各种各样的经济和非经济的共同利益。如果非经济的共同利益（健康、环境、粮食和水安全、性别影响等）得到充分处理，就可以加强气候治理的社会基础。

五、气候治理的催化剂

与气候相关的全球多级治理系统的动态潜力，可以通过熟练的战略行动激活的加速器来证明。这是指“多层次强化”的现象，是首次在欧盟被讨论。本文概述了加速因素，以支持多级治理为气候相关创新及其快速扩散提供了机会结构的论点。这五个加速器可以重叠并相互加强。前两种是指政策诱导的市场动态，特别是国家市场的扩大。其他三种强化机制均与气候治理多层次体系不同层次的纵向和横向动态有关：

• （a）低碳技术的政策驱动市场、（b）诱导创新、（c）积极政策反馈的相互强化循环，增加了在意外成功的情况下进一步制定政策的雄心。

• 创建低碳技术的领先市场——将全国市场作为进入全球市场的“跑道”；清洁能源技术的领先市场是低碳技术的学习成本得到回报的市场。

•“借鉴经验”：通过向先驱者进行对等学习，传播气候政策创新；通过提供最佳实践和减少失败风险，为其他国家创造示范效应。

• 在较低层次上加大对气候政策创新的支持力度。

• 由垂直气候政策倡议引起的较低水平的水平动态：加强先驱者的经验教训、网络，如果在较高水平上制定政策措施，也要加强竞争。

六、结论与建议

（1）通过智慧治理，发挥全球气候保护多层次体系的动态潜力。提供和保护共享的全局问题定义和目标结构。在不同层次上以现有的最佳实践为基础制定策略。在可能的情况下，将气候政策目标转化为共同利益。

（2）“随时间进步”：在成果和边做边学中制定动态目标，在成功的情况下提高目标。

（3）提高各级气候治理多层次体系的能力，因为每一级都有具体的创新和借鉴潜力。支持横向网络和联盟。提供或改善互动学习的渠道。提高最佳实践的知名度和示范效果。

（4）支持下级政府，通过树立标杆、竞争、借鉴和网络等方式激发横向动力。让较低层次的水平网络在全球一级拥有发言权。加强地方社区的体制和财政基础。

（5）在多层次的全球治理体系中，建立或完善政策内部和政策之间影响的监测机制。建立反馈机制，用于与监测结果相关的系统性政策改进。

（6）国家政府——无论是单一的还是集体的行为者——通常在这个系统中拥有最强的能力，因此应该带头制定雄心勃勃的气候政策，并承担最终的责任（在一个往往责任不明确的复杂系统中）。国家领导层需要参与广泛的各种网络。国家内部和国家之间的竞争可以促进气候治理的进展。

（7）针对不同的经济共同效益，最好采用多部门方法，这种方法可以追溯到1992年在里约热内卢举行的联合国首脑会议。

（8）由于技术变革对应对气候挑战至关重要，因此有必要采用以技术为基础的经济方法来制定气候政策。到目前为止，这种方法是最主要的。然而，气候政策还必须进一步解决非技术方面的问题。

（9）这种更广泛的方法应该建立在政府、企业和公民社会行为者联合的基础上，在全球多层次气候治理体系的各个层面上运作。应该把行动重点放在国际能源机构和政府间气候变化专门委员会（IPCC）确定的经济和非经济共同利益上，将气候政策目标与这一广泛利益基础联系起来。

译者评述

全球气候政策是一个多层次、多部门治理的体系。本文表明，该系统的每一个层次都有其自身的潜力。与此同时，所有级别都有一个气候政策议程，并对气候政策结果作出贡献，尽管现有的潜力尚未得到充分利用。例如，农村直到近几年才变得有意义。这个全球体系已经形成了自己固有的逻辑。它为气候友好型技术、政策、知识创新和吸取教训提供了一个机会结构。在每一层次上应吸取的主要教训涉及共同利益，即气候缓解的具体好处。在全球气候治理的多层次体系中，经济共同利益在调动经济利益支持气候行动方面发挥了重要作用，尽管各部门的参与程度不同。

这种机会结构可以用来促进雄心勃勃和有效的气候行动。明智的政策可以加速变化。有几个经验案例表明，有效利用这一动态潜力促进了有效的气候治理和低碳技术的迅速扩散。

全球气候治理的多层次体系似乎变得越来越不可逆转。这是由于气候政策日益制度化，系统本身带来的动态变化，以及支持气候行动的新利益的上升和加强。然而，只有当现状的利益被绝对削弱时，新的利益基础才能增强。

问题互动

问题1、多级治理体系是否能够更加高效地解决全球环境治理问题？

问题2、对于将多级治理体系应用于国内的建议？