编者按:

发展保障性租赁住房(简称“保租房”)是贯彻落实“房住不炒”定位和租购并举住房制度的重要举措。当前,我国保租房进入集中建设期,根据部分城市和地区调研情况,多数地方保租房建设均靠前发力,但保租房在发展过程中仍存在供需错配、资金平衡压力较大导致企业参与积极性不高、部分支持政策有待细化落实等突出问题。

怎样以问题为导向,促进保租房高质量发展?67期《顶端调研》推荐本篇报告。

中国宏观经济研究院投资研究所 梁城城

近年来,随着我国城镇化进程快速推进,流动人口规模持续壮大,人口加速向重点城市群、核心城市聚集,部分大城市住房供需的结构性矛盾日益突出。第七次全国人口普查数据显示,2020年我国流动人口规模达3.76亿人,占全国总人口比重超过1/4;长三角、珠三角、京津冀等8个重点城市群2010—2020年间常住人口增量超7100万人。但在大城市房价涨至较高水平的情况下,越来越多的新市民、青年人受收入水平限制,只能通过租赁住房或寻求住房保障来解决居住需求。然而,在大城市特别是人口净流入的大城市通过租赁或住房保障解决住房问题仍面临较多制约,我国住房租赁市场的发展仍不完善,小户型、低租金房源供给相对不足,大多数新市民、青年人普遍面临“租房难、租房贵”等问题。

为解决以上问题,《2021年国务院政府工作报告》提出,解决好大城市住房突出问题,切实增加保租房供给,降低租赁住房税费负担,尽最大努力帮助新市民、青年人等缓解住房困难。同年7月,国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》,提出加快完善以公租房、保租房和共有产权住房为主体的住房保障体系,首次从国家层面明确我国住房保障体系的顶层设计。总的看,保租房建设是我国新形势下住房制度改革的新探索,是解决大城市住房结构性问题的着力点,更是优化房地产租住供需平衡、促进房地产平稳健康发展的有力抓手。

一、保租房发展的总体情况

为了全面了解保租房发展现状与存在的问题,更好提出推动其高质量发展和政策体系优化的建议,笔者于2023年对全国部分城市或地区的保租房发展情况进行调研,系统梳理各地方保租房发展现状、发展过程中存在的痛点堵点。结合调研了解情况及通过政府网站整理资料,大致总结梳理出全国保租房发展的基本现状。

住房和城乡建设部数据显示,“十四五”期间全国初步计划筹集建设900万套(间)保租房,预计可解决2600万新市民、青年人的住房困难。保租房建设主要集中在人口净流入的大城市,从重点城市看,“十四五”期间,40个重点城市计划新增保租房650万套(间),预计可解决1300万人的住房困难问题,供给套数和保障人数分别占全国目标的72%和50%。

截至2022年,全国多数地方出台了加快发展保租房的政策文件,40个人口净流入的重点城市均明确了“十四五”时期保租房的发展目标。到2022年底,40个重点城市累计筹集建设保租房超过260万套(间),占“十四五”目标的43%左右。从不同地区来看,东部发达地区由于人口流入量大、流动人口多,保租房需求较大,供给量相对较大;而中西部及东北省份或地区新市民、青年人群体规模相对较小,保租房的供给明显不足。从建设进度来看,绝大多数省区市的保租房建设较快,预计“十四五”未能按期完成既定的建设目标。

二、保租房发展过程中存在的主要问题

(一)供给规模、分布与需求的适配性有待提升

做好供需匹配是发展保租房的基本要求,适度合理的供给能够有效缓解城市新市民、青年人的住房困难,但实际供给中容易出现供给规模和区位布局不合理,从而产生供需不匹配的问题。从供给规模看,尽管大部分人口净流入的大城市和部分省份公布了“十四五”期间保租房的筹集计划,但其供给规模与需求的匹配程度仍需要加以审视。目前仍有部分城市尚未对保租房的准入条件作出明确规定,部分地方甚至将保租房与公租房准入条件等同,一定程度上增加了需求与供给对接的难度。从区位分布看,在以往公租房建设中,曾经出现过因项目位置过于偏僻而无法满足租房人需求的现象,不能很好地实现职住平衡,最终造成房屋空置、资源浪费等问题。

(二)资金平衡压力较大导致企业参与积极性不高

一是资金平衡压力较大。根据相关政策规定,中央转移支付资金(中央预算内投资)重点支持40个重点城市保租房等住房建设,多数人口流出城市保租房筹集建设得不到中央资金支持,仅能依靠地方财政补助和企业自主投资等资金渠道。当前,发展租赁住房普遍面临“三高、一低、一长”难题,即土地成本高、融资成本高、税率高等“三高”、租金回报率低“一低”和回报周期长“一长”。相较于市场化租赁住房,保租房可以在土地、融资和税费等方面降低成本,但要面对租金低于市场租价的要求,因此,参与主体仍面临短期内难以实现资金平衡的压力。保障性租赁房建设前期投入大,回报周期长,多数企业出于业绩考核、投融资成本考虑,采取审慎态度,社会资本参与积极性不高。例如,个别城市反映,从2017年首批出让的4宗集体土地租赁住房地块看,按照近一年相应区域市场租金均价估算,月租金和地价比在1∶140—1∶255之间,即企业需要12—20年可收回土地成本;同时,集体土地保租房项目从立项启动到项目建成开业至少两年的时间,前期需要投入设计、建安、装修、市政等大量成本,投入产出比较低。特别是,对于小城市保租房资金更加难以平衡。某西部地区城市反映,保租房年回报率普遍在1%—2%之间,远低于每年3%—5%的正常投资收益水平,投资回收周期偏长,导致社会资本参与度较低。

二是民间资本参与积极性不高。从参与主体看,多数保租房项目都是由央企或地方国有企业主导,民营企业参与较少。民间资本参与的积极性不高主要有两个方面的原因:一方面,受保租房的租金回报率低等影响,企业不愿意参与保租房建设运营;另一方面,保租房项目尚未明确退出机制,企业担心投资建设的保租房限制多,资产盘活变现能力弱。例如,某东部地区城市反映,从已筹集房源看,仍以政府平台等为主,国有企事业单位持有的占76.34%,民营企业持有的占23.66%。某城市反映,企业可持续和租住可负担、房源精准供给和公平分配、长期稳定租期与房源周转循环使用三对关系较难兼顾。某西部省份反映,2022年新筹集保租房房源企业大部分为国有企业,非国企仅占11.1%。

三是利用集体建设用地存在融资贵的问题。保租房建设前期投入大,房企、集体经济组织和园区等社会资本参与方自有资金有限,需要引入长周期、低成本的资金。特别是利用集体经营性建设用地建设保租房,由于集体土地价值评估体系不完善,金融机构难以准确认定集体经营性建设用地建设保租房的价值,多数项目需要投资方进行主体信用或者项目之外的抵押担保,加大了融资贷款难度。东部某城市反映,现有集体土地保租房项目大多数采取村企合作模式,即村集体以土地使用权入股,如个别项目村集体占项目公司51%股权,但在融资过程中,集体土地由于价值评估体系不完善难以办理抵押贷款,房企特别是民企只能进行主体信用或项目之外的抵押担保,部分项目因无法办理土地使用权抵押而导致贷款中断。

(三)细化措施有待出台,部分支持政策落实较难

一是“公允”的租金水平难以确定。如何保证租户租金可负担、企业经营可持续,需要探索研究可持续的保租房建设运营机制。目前,市场租赁住房存在房屋新旧、面积大小、区域好坏、配套设施优劣等巨大差异,租金水平难以用一个可行标准进行测算。东部某地反映,租赁企业的管理、租赁合同的备案、保租房的管理等住房租赁市场常态化监管缺乏法律依据,租赁企业对未来运营管理的成本无法预估,表现为观望态度。同时,按照规定,保租房租金标准略低于同地段同品质的市场租金,但“略低于”的标准在现实过程中难以确定。中部某地反映,保租房的租金如果不低于市场租金的80%左右,对于缓解青年人、新市民经济压力,作用不明显;如果租金标准大幅低于市场租金,如市场租金的50%—60%左右,对租赁企业发展和服务质量提升有较大影响。

二是水电优惠价格难以落实。非住宅用地新建和非居住存量房屋改建作为筹集保租房的有效举措,后续运营可享受执行民用水电气暖价格的支持政策。但受项目水电气暖线路、管道铺设及单套房源设施配套等影响,需企业实施改造单独配套计量设备,企业不愿另行投入资金,一定程度上导致该支持政策较难落实。部分地方反映,部分保租房项目未享受民用水电气价格优惠的原因,主要是因为项目所在地为工业园区、写字楼等,存在改造条件不成熟、改造成本高、无法切分等问题,甚至已运营的项目中,个别项目的水、电、气、供热等配套优惠政策尚未落地,部分项目未纳入社区综合服务管理范围。

三是非居住存量房屋改建政策落地难。由于非居住存量房屋原建设时的日照、绿化率、消防等技术标准不同于现行标准,如要改建为宿舍型保租房需执行宿舍或旅馆建筑规范,改建为住宅型保租房需执行住宅建筑规范,不但增加成本,还加大项目实施和落地难度。此外,保租房以小户型为主,同等规模下,房间数远多于普通住宅,容积率增加,基础配套设施无法跟上,新建项目则会显著增加成本。某地反映,非居改租项目在审批过程中面临抗震、消防、绿建节能等方面新老规范适用性问题,部分项目存在按现行规范要求进行加固改造成本过高,部分项目甚至因“先天不足”难以通过改造满足现行规范要求。  

(四)运营管理存在较大短板

一是缺乏统一有效管理。房屋租赁市场管理涉及住建(房管)、公安、消防、市场监管、税务等多个行政管理部门,各部门依据相关法律法规履行本部门管理职责,由于工作考量难以统一,多部门协同管理存在一定困难,住房租赁市场发展和管理体制契合程度有待进一步加强。部分城市未将保租房项目纳入租赁管理服务平台统一管理,项目管理不健全。个别城市反映,该市保租房以居住类存量房盘活、非居住类存量房改造为主,涉及房源类型繁多,需进一步推进信息采集的完善及整合。

二是专业化租赁机构较少,在相关建设和经营方面缺乏经验和品牌。从国际经验看,稳定的建设运营主体在保租房供给管理中能够发挥主导作用。据初步估计,目前品牌运营商在整体租房市场的渗透率不足10%。整体运营服务远未达到专业化、规模化、健康可持续的高水平运营模式,尚有较大提升空间。以中部某地为例,全省仅省会城市有400余家租赁公司,其中相对规模化和专业化的企业仅6%左右。

三、推动保租房高质量发展的政策体系优化建议

(一)提升保租房供给对有效需求的适配性

一是完善保租房相关顶层设计。一方面,进一步明确保租房退出机制,明确最低运营期限,稳定市场主体的预期,提高企业投资保租房积极性,推动保租房形成“投融管退”闭环管理。明确非居改租涉及的新老规范适用性、存量房屋改建标准规范以及行政审核规范和具体操作要求,为保租房改造提供技术支持。另一方面,立足各城市实际,因城施策,对净流入人口数量较少的城市,合理确定保租房发展目标,不搞“一刀切”。可根据城市发展情况适当扩大租赁补贴对象范围,在保障中低收入群体住房的基础上,将租赁补贴对象适当扩展至符合条件的新市民、青年人,给予一定比例的补贴,也将此作为城市吸引人才的手段之一。二是推动城市保租房“以需定供”。为实现供需匹配,应指导城市政府加强保租房的需求研判,根据人口流入规模、房价租金水平、居民收入水平等情况,科学筹划保租房的供应规模和节奏。一方面,各地方政府应制定合理的准入条件,覆盖新市民、青年人的基本住房需求,并对住房租赁需求进行摸排和研判;另一方面,在流动人口较多的大城市应建立保租房供需动态监测机制,对新市民、青年人等群体的需求规模和分布情况进行持续监测与分析。三是增强保租房可出租性。按照“交通优先、职住平衡”的原则,在人口聚集区、产业集聚区、商务集中区和新规划发展区,重点筹集建设“小户型、低租金”的保租房,满足多元化的租赁住房需求。结合城镇老旧小区改造,将部分闲置住房改建为保租房,加强房水电气、消防等设备设施质量安全维护,完善租赁住房周边便利店、户外活动场地等生活配套设施,提高其出租率。鼓励住房租赁企业在保租房中提供社交、休闲、健身、商务合作等增值服务,满足多元化租赁住房需求。四是盘活各类存量房源。充分挖掘和盘活市场存量闲置房源,鼓励多主体、多渠道参与保租房筹集建设,统筹采取新建、改建、租赁补贴、居民闲置住房纳管等方式筹集房源。打通保租房和市场租赁主体通道,支持专业化住房租赁企业参与运营和管理,推动住房租赁企业规模化发展、做大做优做强,进一步提高房源供需匹配效率。积极探索政府平台公司回购“烂尾”房地产项目,将“烂尾”房地产项目新建为保租房。支持去化周期长的城市,收购库存商品房后改建为保租房,避免重复建设。

(二)加大财政金融支持力度,提升保租房的可融资性

一是加大资金支持力度。明确保租房可适用于公租房的税费减免支持政策,对行政事业性收费和政府性基金给予减免。允许土地出让净收益和住房公积金增值收益中计提的资金用于保租房建设。加大对保租房的中央财政专项补助资金和中央预算内投资资金支持力度。按照商业可持续、风险可控原则,强化对保租房中长期低息贷款等支持。二是引导企业拓宽经营收入来源。鼓励保租房运营企业为住户提供居住环境之外的附加增值服务,如提供酒店式社区服务,探索多元化新型社区生活方式,增配共享娱乐等设施,有效提高企业投资回报率,提升企业投资积极性。三是推进国企和民营企业共同参与保租房筹集建设。建议借鉴部分城市项目经验,支持民企以入股项目公司的方式参与集体土地保租房投资建设。鼓励地方国企与优质民营房企在保租房产品设计、建设运营、资产管理等领域开展全方位合作,通过强强联合的方式,培育壮大专业化、规模化的住房租赁企业,打造更多标杆项目。四是扩大各类融资渠道。推动金融创新,充分用好现有债权、股权类融资工具,对于股权类融资工具,积极研究引入信托、基金等资金渠道,增加资金供给。探索住房公积金支持保租房建设。鼓励引导租赁地块保租房项目发行房地产信托基金(REITs),畅通保租房项目REITs发行通道,加强服务指导。推动细化优化土地出让价款分期收取方式,有效缓解建设期资金压力。

(三)细化保租房相关政策措施,推动支持政策尽快落地

一是设计差异化动态租金机制。建立统一的保租房定价长效机制,科学评估市场租金标准和保租房定价标准。制定保租房租金价格管理办法,针对不同建设方式、不同项目、不同区域的保租房,实施差别化租金标准。建立保租房指导价格发布制度,监测保租房租金变化,定期发布租金指导价格,提高租金透明度,不断稳定保租房市场预期。二是探索建立合理的租房补贴机制。由于保租房租金要求低于同地段同品质市场租金,若仅靠租金收入,多数保租房达不到4%的REITs收益率水平,建议借鉴美国、英国等发达国家通过发行租金补贴做法,统筹考虑项目周边商品住宅租金价格和集中式长租公寓价格,加快明确市场租金界定范围,根据租户负担能力、企业经营可持续等情况建立租房补贴机制,为发行保租房REITs奠定基础。三是推动落实水电等优惠价格。制定保租房建设、运营企业凭项目认定书享受税收优惠、民用水电气价格等政策,切实降低运营成本。鼓励供水、供电、供气等专业经营单位参与闲置非居住存量房屋水、电、气配套设施改造,明确相关专业经营单位出资和管理责任。鉴于保租房、公租房均是保障性住房的一种,建议加大运营环节税收优惠力度,对保租房的房产税、增值税税率,按照高于公租房、低于市场租赁住房的标准确定。四是推动“非改保”政策落地实施。简化流程审批,制定适用于“非改保”的建筑规范,明确项目运营监管、退出机制等内容,实现“非改保”项目可持续发展和规范管理。例如,对于项目退出机制,可明确“非改保”改建项目运营年限期满后,如需要继续作为保租房、未提出申请或未获批准的,及改建运营年限未满时提出退出申请等不同情形下,项目房屋及水电气热价格等仍按照原用途管理。

(四)加快补齐保租房运营管理短板

一是健全保租房建设运营管理机制。鼓励地方平台公司、国有住房租赁企业、有实力且信誉良好的民营企业参与保租房的建设、运行、管理。搭建房屋租赁管理服务平台,构建部门和企业联运机制,有效提升保租房运营管理水平。培育引进专业化、规模化住房租赁运营企业,统筹市场上长短租、集中及分散式多种租赁住房规模运营管理。二是做好保租房信息化建设。完善租赁住房信息化平台,增加保租房服务功能,实现房源信息查询、申请、审核、退出等在线办理。推动住房保障、房地产、民政、银行、税务、公安等部门信息共享,加强对保租房的动态监测和管理,及时全面准确地收集和发布租赁状况信息。对于逾期不退出保租房群体,可按不低于市场租金收取房租。鼓励开发区域统一的保租房App,提供可供应房源查询、登记、申请、审核等信息化服务。三是提升保租房管理透明度。参照东部个别城市做法,在住房租赁管理服务平台开发保租房管理模块,将保租房可供应房源在平台上统一发布和展示,同时将保租房的项目认定、联合审批、建设管理、租赁服务、租金监测、信用管理、满意度管理、奖补管理等应用集合在统一模块中,提供“一站式”和“全流程”管理服务。鼓励推行“大数据+保租房”房屋管理新模式,将大数据、人工智能等新技术应用于保租房管理工作。

本文原载于《中国国情国力》2024年7月 总第378期;摘要及保租房发展的政策演进 略;原标题《推动保障性租赁住房高质量发展》。