杨劭春 徐颂颂

　　《立法法》规定，设区的市人民代表大会及其常委会可以对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面事项制定地方性法规。地方立法应当围绕这“四个领域”，坚持“科学立法、民主立法、依法立法”，守正创新，按照“小切口”“巧角度”“小快灵”“有特色”“真管用”要求，立人民需要之法，立地方特色之法，立务实管用之法。我们在立法实践中体会到，做好地方立法工作，应当注重“一长一短”“一大一小”“一明一暗”“一前一后”“一首一尾”的“十个一”要求。

一、坚持“一长一短”谋划推动

　　地方立法工作应当坚持“长计划”和“短安排”相结合，科学衡量区域立法需求，抓准立法重点，安排好立法顺序，不断增强立法的准确性、适时性。

　　高位谋划五年立法规划。按届编制的五年立法规划，一般在新一届人大常委会任期第一年编制。规划统筹布局本地区近期法规上层建筑和未来发展前景，对改革发展实践产生着至关重要的影响，必须运筹帷幄、科学集约，手抓千条线，胸谋一盘棋，定好总调门，开明总方向。编好五年立法规划，应当符合“四个需要”，搭建榫卯契合精巧、法治供需结合、项目有为有力的立法规划供给结构。一是坚持党委领导，符合市委工作部署的需要。市委重点工作部署是对当下及未来一个时期地区发展的重点性部署，在政治、经济、文化、生态等各方面举旗定向，对本地立法规划起到引领作用。二是坚持人大主导，符合本届人大常委会的工作需要。根据本届人大常委会立足的重点领域、拟制定的特色法规、解决的发展问题深入谋划，发挥人大统筹协调作用，确保立法服务改革、突出重点，为地区发展提供实实在在的法治供给。三是坚持政府依托，符合本届政府重点工作的需要。全方位、多层次地与政府各部门沟通对接，掌握政府近期工作计划，研究论证后作为立法规划的重要组成部分。坚决防止脱离政府工作空谈法规项目。四是坚持各方参与，符合本地区近期经济发展的需要。紧跟改革发展步伐，建立常态化立法意见建议收集机制，及时发现立法线索和立法需求。

　　科学制定年度立法计划。按规划落实。年度立法计划是对五年立法规划的阶段性推进与落实，二者是整体与部分、全局与阶段、“大步跨”与“分步走”的关系。年度立法计划应当全面落实好五年立法规划。按程度列分。对于调研较为成熟、各方面意见较为统一、急需立法规范的事项，列入年度正式审议项目；对于调研尚不成熟的事项，列入年度调研项目。按需求调整。在年度立法计划制定的过程中，应当根据经济社会发展的需要和党委的决策部署，因时因势因急因需对立法项目进行调整，确保年度立法计划顺应发展潮流，跟上改革发展步伐。

二、聚焦“一大一小”领域载体

　　坚持宏观立法视野与微观立法角度相结合，聚焦“大”领域、立足“小”切口，打开宏观视野，捕捉微观角度。

　　立法视野宏观。要聚焦“四个领域”，加强重点领域立法，推动高质量发展。近年来，洛阳市围绕四个领域出台多部法规：《洛阳市集中供热条例》加强城乡发展管理；《洛阳市湿地保护条例》《洛阳市伊洛河保护条例》护航黄河流域碧水蓝天；《洛阳市关林保护条例》《洛阳市二里头遗址保护条例》传承古都文化基因；《洛阳市住宅物业管理条例》促进居民共治共享。

　　立法角度微观。要坚持问题导向，从人民群众的角度设计法律条款，着眼急需，见微知著，承担好立法赋予的历史使命，解决好人民群众的“急难愁盼”。“小切口”开篇。《洛阳市伊洛河保护条例》以改善提升区域水污染防治和水生态保护修复为切口，聚焦水质提升。上位法有的不再重复，管用几条写几条。“巧角度”破题。《洛阳市公园和广场管理条例》科学设定条款，结合公园和广场自身特点和游人需求，划定安静休憩、健身、娱乐等区域，详细规范各类健身活动。“小快灵”深入。《洛阳市养犬管理条例》设置专门条款规范市民养犬行为，保障公民健康和人身安全。“有特色”创新。《洛阳市关林保护条例》《洛阳市洛阳牡丹保护与发展条例》《洛阳市龙门石窟保护条例》等，用立法讲好洛阳故事，留住洛阳人民对“老家烟火气”的热爱与期待，实现外地游客对“诗和远方”的热情与憧憬。“真管用”发力。法规条款力求务实管用，立法立在关键处，立到群众心坎上。

三、践行“一明一暗”工作举措

　　公开透明筑法基。开门立法。通过召开立法座谈会、论证会和实地调研等形式，积极发挥基层立法联系点、立法研究基地、立法研究中心和立法专家的作用，集体会诊，集思广益，推动各方贡献更多立法智慧和力量。及时宣传。在官方微信、新闻媒体及时公开立法进度和法规全文，收集群众来电来信，确保立法过程公开透明。《洛阳市停车管理条例》制定过程中，科学设计网络调查问卷，设置留言专区，累计收回1700份有效答卷，收集150余条意见建议，回应、解决群众急难愁盼问题10余个。每一部《条例》审议通过后，都及时召开新闻发布会，向市民进行立法解读。广泛调研。在借鉴外地工作经验的基础上，我们坚持“洛阳立法是为了解决洛阳问题，引领洛阳发展”的原则，坚持市内调研全覆盖，深入县区、乡镇实地察看，了解掌握基层执法困境，听取群众原汁原味的意见建议。

　　明察暗访固法本。身份应转换。立人民需要之法、拥护之法，是地方立法的永恒主题。立法工作者站在哪里，就要与谁并肩，想其所想，解其所难。站在群众身边，就是以群众身份深入掌握基层真实情况，深刻反应基层真实问题，深切体会基层真实想法。站在基层执法人员身边，就把自己当成执法人员，充分了解基层执法难题，把握不同主体间矛盾焦点，以“如我在执”的理念，直面基层执法工作中的困难。方式要直接。坚持“四不两直”调研方法，直奔问题，深入群众中间，轻车简从，厉行节约。效果需实际。真察实访，真求实用，听取最基层声音，反映最真实意愿，增强立法针对性、实效性。

四、着眼“一前一后”实践路径

　　要深入践行立法工作全过程人民民主，使法规接地气、立得住、行得通、真管用。

　　立法前问需于民。立法前经常向人民群众问需求、问困难、问心声。探索完善基层立法联系点发挥作用的闭环工作机制，规范征求意见、信息汇总与上报等工作流程，加强基层立法联系点建设，织密立法联系阵地网，畅通民意表达渠道，融入群众思想、群众心愿和群众意志。

　　立法中问计于民。立法中虚心向人民群众问方法、问经验、问建议，在立法各环节广泛征求意见。要善于将群众语言转化为立法语言，将经验之谈固化为立法经验，将真知灼见转化为专业表述，反复勾勒立法框架、内容，推敲立法语言的精确性、可达性。

　　立法后问效于民。立法后应当主动向人民群众问实效、问感受、问意见。在实施过程中，要在维护法令尊严、权威的同时，继续收集好、研究好人民群众的意见，持续做好执法检查、意见收集等，对不适当的条款适时修改完善。

五、坚持“一首一尾”全程发力

　　坚持把党的领导摆在首要位置和立法全过程。要始终坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，重大事项和决策作出前向市委请示报告。坚持把党的领导贯穿立法工作全过程，坚持地方立法同国家、省立法进程相协调，同洛阳市改革发展决策相衔接。要将市委对与立法项目密切相关工作的关切和要求，转化为立法线索、立法思路，作为完善立法内容的指引和重要依据。《洛阳市关林保护条例》《洛阳市停车管理条例》等制定过程中落实市委“应在网络上征求意见”批复意见，迅速制定线上征求意见方案并组织实施。

　　坚持写好立法“后半篇文章”，严防“虎头蛇尾”。恪守“立”在于“用”，要经常性“回头看”，高质量开展各类执法检查、法律监督等，及时查补执法漏洞。强化立法后评估，加强立法实施后评测工作。梳理洛阳市现行地方性法规体系，落实好全国、省人大常委会各项清理工作部署，对不适当的内容条款及时进行修改或者废止，完善制度内容，提高法规质量，坚决维护法治统一。（作者单位系洛阳市人大常委会）