唤醒农村“沉睡土地资产”，推动县域城乡融合发展
——关于河南宅基地利用和退出意愿的调研报告
顶端新闻中原策特约撰稿 河南财经政法大学管理学部副部长 曹飞
中原地区“半城镇化”情况导致大量农户宅基地闲置的“人减地增”问题日渐凸显，同时存在着城乡融合度偏低的现象。对河南省12个县市的700余农户进行田野调查，探究其居住特征、住房利用、融入城镇生活特征和宅基地退出意愿情况，考察农户居住特征对宅基地退出意愿的差异性影响。政府在制定宅基地退出政策时应考虑农户差异性，因人而异、因地制宜地制定的补偿政策以满足不同群体的需求、同时更好地推进新型城镇化。调查结果为完善河南省农村地区宅基地制度改革与推进城乡融合进程提供了支撑。
一、宅基地制度改革推进城乡融合的现状和意义
（一）“半城市化”现象突出，城乡融合度和乡村宅基地利用效率低下
农村闲置宅基地的有效流转是推进农民市民化和城镇化进程、加快城乡融合和实现乡村振兴的关键步骤。目前，大量农民工虽然完成了空间上的地理迁移，但是户籍没有完成城镇居民的转换。截止到2023年底，我国的常住人口城镇化率已经达到66.16%，而户籍人口城镇化率为48.16%，半城镇化率17.5%。
河南省作为典型的传统农区，随着农民非农转移就业人数的不断增加，农村“人减地增”的逆态趋势更加明显，许多农村地区出现了“空心村”、“老人村”的现象，导致农民宅基地的闲置情况越来越突出。
同时，根据中央文件顶层设计中有关城乡融合目标进行指标体系构建并进行测算发现河南省城乡融合指数（2007、2022年，城乡融合指数分别为0.12、0.24）在中部地区和全国都较低。总体表现为乡村宅基地利用效率低下，城乡融合程度偏低，以人为本的新型城镇化目标与城乡融合发展实际出现一定程度背离。
（二）顶层设计和基层试点注重宅基地制度改革在城乡融合中的作用
为了推动闲置宅基地的流转和县域城乡融合发展，2015年中央提出“改革完善农村宅基地制度”，2016年2月国务院在《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中提出“深入推进农村宅基地制度改革试点”，2018年中央一号文件中首次强调要“落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。2019年国务院印发《关于建立健全城乡融合发展机制体制和政策体系的意见》中强调“坚持农民主体、共享发展”，要求稳慎改革农村宅基地制度，适度放活宅基地和农民房屋使用权，积极探索对增量宅基地实行集约有奖、对存量宅基地实行退出有偿。
2020年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上指出，构建新发展格局，把战略基点放在扩大内需上，农村有巨大空间，可以大有作为。2020年9月，全国104个县（市、区）和3个地级市启动实施新一轮农村宅基地制度改革试点，探索宅基地自愿有偿退出机制是试点重要内容之一。河南省巩义市、长垣市、孟津县、宝丰县、新县为新一轮农村宅基地制度改革试点县。
（三）宅基地资源活化利用推动县域城乡融合的积极意义
县城是连接农村和城市的纽带，是实现县域内城乡融合发展的重要平台和载体，既承载着服务于农村居民的功能，是农民进城的落脚点，也连接着城市对外的功能，是城乡互动与交流的重要节点。
宅基地有偿退出是推动县域城乡融合发展的重要举措之一，可以优化农村土地资源配置，促进农村经济结构调整和转型升级，推动农村产业发展，实现乡村振兴。通过有序的宅基地退出和流转，可以带动农村劳动力向周边城镇和县城转移，促进城乡要素有效流动和优化配置，推动县域城乡融合发展。
同时，县域城乡融合发展也为宅基地退出提供了发展契机。在城乡融合的发展背景下，通过合理规划利用宅基地资源，可以促进新型城镇化建设，推动城市功能向农村延伸，实现城乡要素互动共享，促进县域经济社会协调发展。因此，加强县域城乡融合发展与推进宅基地退出政策的衔接，能够推动县域经济社会的可持续发展，实现县域内城乡一体化建设。
在深入推进乡村振兴和城乡融合发展过程中，探究农户宅基地退出意愿及其影响因素和路径，对于解决闲置宅基地的利用效率问题、推进农村宅基地制度改革和推动城乡融合发展具有重要理论意义和政策价值。
二、河南省县域宅基地流转和农户融入城镇的现状及存在的问题
本调查于2023年在河南省（镇平、商城、沁阳、登封、宝丰、洛龙区、淇滨区等12县市区）进行，采用方便抽样和配额抽样相结合的方法对700余农户进行实地调查，考察不同农户居住特征与住房利用情况对宅基地退出和补偿偏好的影响，以期破解宅基地退出过程中农户失去宅基地的效益损失与获得补偿之间的矛盾，为提高闲置土地利用效率、实现农村土地高效利用、促进中原地区城乡融合提供调查研究基础。调查研究发现的主要问题有以下几个方面：
（一）基本实现“居者有其屋”，但宅基地资源分配不均衡
在被调查的农村中，大多数农户是一户一宅，保证了“居者有其屋”， 9.5%的农户有两块宅基地或以上。调查地区中存在63.5%的农户认为村内宅基地不紧缺，基本都有宅基地。36.5%的农户认为宅基地很紧缺，有人分配不到宅基地。
原因可能是随着城市化的推进，农村地区大量人口外流，使得近几年宅基地资源不再紧缺，而一些地区由于宅基地分配不公平或不均衡，或者土地没有进行良好的规划、人地比例畸形、宅基地缺乏有偿退出机制，导致一部分农户没有获得宅基地。
此外，农户的平均住房年龄达12.9年，40%的宅基地超过20年，说明存在以下问题：其一，被调查的农户已经定居相当长的时间，对宅基地的生活环境具有一定心理依赖。其二，住房平均年龄较高，一部分农户可能需要进行维修和修缮，意味着他们需要投入更多的资本来维持住房条件，可能在一定程度上产生改善住房环境的意愿。
（二）宅基地闲置情况突出，人户分离现象明显
本研究所调查样本的户籍为农村户口的占比90.8%，而常住地为农村的仅有62.8%，表明调查地区存在显著的农村劳动力转移以及半城镇化。同时64.4%的农户更倾向于一户一宅的居住模式，说明所调查地区农户更愿意选择在农村分散居住，进一步说明了农村农户的户籍所在地、平时居住地、期待居住地之间“三地分离”、“人户分离”的现状。
出现这种情况可能的原因有以下三点：其一，农村地区的经济发展不平衡，农户更愿意选择在城镇地区工作或居住，以期获得更好的教育、医疗等公共服务和社会保障，反映出城乡发展不协调的问题。其二，由于农村宅基地生存条件的限制性，一些宅基地年久失修，居住环境较差，存在很大的安全隐患，同时农村地区缺乏优质的公共服务，农户的居住需求难以得到有效满足，会倾向于在城镇工作或生活。其三，一些农户已经在城市地区工作或稳定生活，但由于户籍为农村的限制，他们无法享受到城市的教育资源、公共服务、社会保障等，享受的城市资源和福利也存在一定差异。
（三）较多农户对融入城镇、享受到同等的城镇公共服务缺乏信心
整体而言，样本中接近一半的农户愿意在城镇或农村新型社区生活。其中，369户农户认为并不能很好地融入或适应城镇或新型社区的生活方式，且368户的农户认为在城镇或农村新型社区居住后，并不能享受到与原住民相等的公共服务。
主要原因概括为以下三点：第一，农户的就业和生活技能不足以支撑他们在城镇或农村新型社区生活。随着城镇化进程的加速，大量农村劳动力流失，留在农村的农户大多具有较弱的劳动能力，或者已经丧失了劳动能力，他们认为自己已经不能适应城镇的生活。第二，平原农区“人减地增”的现象越发凸显。大多数进城务工的农民户籍没有完成转换，缺乏稳定的就业和收入来源，不能享受与城镇原居民相等的城市化红利，无法获得同等的教育和医疗等公共服务。第三，相对于城镇居民楼，虽然农村生活存在基础设施不完善、公共服务不足等问题，但农户更倾向于选择空间更宽敞、环境更舒适的农村住房，以及根据自己的喜好进行农田耕种和社交活动。
（四）主流农户不愿意退出宅基地，对不同退出补偿方式的认同有明显差异
现行的补偿机制主要包括货币补偿、住房安置与社会保障，调查结果显示被访农户中479户不愿意退出宅基地，占总户数的70.1%，而愿意退出宅基地的农户只有204户，占比29.9%。
研究结果显示，在政府能够提供较好的货币补偿时，有265户农户表示愿意退出宅基地，相较于没有提到货币补偿增加了61户，增加的户数较多。当政府提供价格适宜的农村新型社区时，223户农户愿意退出宅基地，增加了19户，增加的户数在三种补偿机制中最少。而当政府能够提供较好的社会保障与就业机会时，249户农户倾向于选择退出宅基地。
可能的原因有以下三个：第一，看重经济利益的农户更偏好于选择货币补偿。宅基地作为农户的个人财产，农户选择退出宅基地可以实现价值显化，获得一笔较大的补偿款项，从而实现个人和家庭经济上的提升和发展。第二，注重居住环境的农户倾向于选择住房安置。相较于农村的宅基地，农村新型社区可以提供较好的居住环境和更完善的公共设施等。第三，农户希望获得城镇的社会保障与就业机会。农村地区就业机会相对较少，农户也没有掌握太多的就业技能，因此如果政府可以提供一定的就业机会，农户会愿意退出宅基地。
三、推动宅基地制度改革，促进县域城乡融合发展的相关建议
（一）落实“三权分置”政策，巩固农民集体的宅基地所有权地位
探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。
这一举措有助于提高农民对土地的使用权益，有效实现农民宅基地财产价值显化，增强农民的土地资产保值增值的信心，促进土地资源的有效利用，增加农民的收入，进而缩小城乡居民收入差距，推动乡村经济的长期稳定发展。
此外，完善针对农村无人居住、废弃或坍塌的宅基地的收回制度，积极引导农村宅基地资产化，增加集体经济组织和农户收益，加快农村闲置土地流转速度。
（二）完善并落实宅基地退出的补偿政策，确保农户在退出宅基地时能够得到合理的补偿
宅基地作为农民至关重要的财产，宅基地退出补偿政策的有效落实能够为农民提供保障，能够增强农民对政府的信赖和融入城市的信心，有利于农民在心理上完成社会身份的转换，促进城乡融合发展。
政府可以根据宅基地的位置、面积、用途等因素，合理确定宅基地退出的补偿标准，确保农民能够得到公平合理的补偿，特别是在住房安置方面。赋予农村宅基地的收益权，将宅基地资产价值显化的方式多样化，解决农村闲置宅基地的资源浪费问题，推动乡村土地资源的优化配置。
此外，还可以通过建立健全的监督机制确保宅基地退出的补偿政策得到有效执行，避免出现不公平、不透明的情况。
（三）稳健推动农民工的户籍转换，使其能够享受与城镇居民相等的公共服务
稳健推动农民工的户籍转换，促进农民工融入城市社会，加强农民工职业培训和技能提升，提高其在城镇就业的竞争力。公共服务均等化是城乡融合发展的重要要求，农村转移人口和城市居民享受同等的公共服务水平，能够加强农民对城市生活的认同，吸引更多劳动力和人才流入城镇，进一步通过人才的回流带动农村地区的发展。
政府应根据人口、产业、基础设施等综合情况加大对农村地区的投入，缩小城乡资源分配差距。
（四）制定差异化宅基地退出政策，促进县域城乡融合发展
政府在制定宅基地退出和流转政策时，应充分考虑不同地区、不同社会主体和不同家庭之间的差异，因地制宜地采取针对性措施。
通过分类管理和个性化政策设计，根据调查结果，农民更倾向于选择货币补偿和社会保障这两种补偿方式，政府要挖掘住房安置这一补贴政策的潜力，推动货币补偿与社会保障两种退出补偿途径的实施，提高农户对宅基地退出补偿政策的理解和认同度，推动农户积极参与宅基地流转，促进县域城乡全面融合发展，形成城乡一体的新发展格局。
作者简介：
曹飞，河南财经政法大学管理学部副部长，副教授，经济学博士，北京大学、浙江大学访问学者。主要从事土地经济管理、城乡融合研究。
稿件资助项目来源：
河南省高等学校哲学社会科学应用研究重大项目“宅基地“三权分置”改革促进乡村振兴的机制、实证与政策研究”(项目编号:2022-YYZD-03)、国家社科基金“土地要素市场化配置对城乡融合发展的影响机制研究”(项目编号:21BJY135)的研究成果。