联合国环境规划署成立于1972年，作为联合国系统内负责全球环境事务的核心机构，是全球环境议程的制定者，也是可持续发展环境政策的倡导者。联合国环境规划署在组织多边环境大会、促进达成国际环境协定以及分享环境信息等方面具有重要作用。2012年以来，联合国环境规划署推动了诸多环境目标进入《2030年可持续发展议程》。与此同时，联合国环境规划署也是中国践行人类命运共同体理念的最佳平台，是中国维护全球生态安全、为世界环境可持续发展贡献自身力量的最佳试验场。
联合国环境规划署对中国的意义
联合国环境规划署主要涉及七个主要议题，包括应对气候变化、生态系统管理、环境治理、防治有害物质扩散、提高资源效率、防范灾难与冲突和环境审查。联合国环境规划署可以推进环境科学和环境信息的共享，统筹协调与诸多国家政府、非政府组织、地区机构的合作发展。近年来，中国与联合国环境规划署保持密切合作，该机构对中国倡导的推动绿色文明建设和环境治理政策非常重视。2017年，习近平主席提出建立“一带一路”绿色发展国际联盟，联合国环境规划署和中国环境保护部作为共同发起方，携手共同落实这一倡议。2019年，该署加入“一带一路”绿色发展国际联盟。此外，联合国环境规划署在促进中国逐步建立绿色经济和金融体系、整治空气污染、提高能源效率、举办绿色运动赛事等方面提供了诸多助力。
联合国环境规划署肩负着制定全球环境议程的重任，从宏观的全球生态战略布局，到微观的具体环境问题解决方案探讨，为世界各国在环境领域的行动指明了方向。尤其是承担《〈联合国海洋法公约〉下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》（以下简称《BBNJ国际协定》）的相关业务。当前，联合国环境规划署正在与中国开展合作，帮助提高中国等发展中国家在国际环境问题上的话语权，促进中国在南南环境合作中发挥作用。2025年4月，全球各国代表齐聚纽约，商讨《BBNJ国际协定》。中国在2023年加入其中，一直深度参与并积极落实，包括帮助协调部分发展中国家早日批准核对加入该协定。斐济此前一直没有正式批准该协定，但是在中国等国的共同努力下，其国内的环境与气候变化部就明确支持推进《BBNJ国际协定》的批准进程。总之，联合国环境规划署是中国参与全球海洋环境治理的最佳实践平台。
联合国环境规划署面临的挑战与困境
尽管联合国环境规划署在全球环境治理方面取得了诸多显著成就，但当前复杂环境问题与地缘政治形势，使其面临着一系列棘手的挑战与困境。
第一，科学制定政策有难度。从环境问题本身的复杂性来看，地球正面临着气候变化、生物多样性丧失以及环境污染三大严峻危机，这些问题相互交织、彼此影响，形成了一个复杂的生态困境。联合国环境规划署针对以上问题还没有办法科学制定相关政策。这些复杂且相互关联的环境问题，相比《巴黎协定》等涉及更为广泛，给联合国环境规划署制定有效的应对策略带来了巨大挑战。
第二，资金受限和社会公众参与度低。一方面，联合国环境规划署的自身的经费主要用于协调全球环境行动、发布研究报告及推动政策倡议。2022年，联合国环境规划署通过重组财务结构，优化了资金使用效率，并强调性别平等和地域多样性在资源分配中的重要性。但是，财务的重组并没有解决资金来源受限等问题。联合国环境规划署曾多次呼吁私营部门填补资金缺口，但是目前并没有实现。另一方面，与联合国下属的其他机构相比，联合国环境规划署在全球公众视野存在感较低，全球民众对其缺乏了解。作为公益性环保国际组织，缺乏民众参与不利于其政策的推广。事实上，联合国环境规划署的一些活动推广并没有太多便捷、有效且多元的途径，从而导致长期以来参与度难以提升。
第三，协调全球气候行动难。当前全球政治经济格局出现重大变化，逆全球化思潮抬头，这给联合国环境规划署推动全球环境合作带来了巨大阻碍。国际环境合作需要各国秉持多边主义原则，共同协商、携手应对环境挑战。但一些国家为了自身短期经济利益，忽视全球环境整体利益，拒绝履行国际环境协定中的承诺，甚至退出相关协定，这严重破坏了全球环境治理的合作氛围和协同机制。例如，美国至今未能加入相关环境保护协定。
此外，不同国家和地区在经济发展水平、环境政策目标以及资源禀赋等方面存在较大差异，这使得在制定统一的全球环境治理标准和规则时，各方利益难以平衡，导致谈判进程缓慢，影响了联合国环境规划署在全球环境治理中发挥更大作用。
中国积极推进联合国环境规划署的改革
面对联合国环境规划署所面临的诸多挑战与困境，中国应充分发挥自身的地缘政治优势、案例优势和创新辐射带动能力等，为推动全球环境治理贡献中国智慧和力量。
第一，支持政府间科学研究合作。当前，全球环境正面临着气候变化、生物多样性丧失以及环境污染等严峻危机，中国政府和学界持续推动与外国政府和学界合作，加强联合国环境规划署在相关业务范围的科学研究。如参照《BBNJ国际协定》等做法，在中国科学院植物研究所开展对森林生态系统生物多样性研究，举办生物环境学术会议，协调相关领域的专业知识和资源，进一步为联合国环境规划署制定政策提供有力支撑。
第二，推动机构建设和运行活力。中国可在一线城市举办联合国环境规划署宣介活动周，开展进校园、进机关、进企业、进基层等活动，提升社会公众知晓率，促进更好落实联合国环境规划署目标要求。在区域机构搭建上与联合国环境规划署进行探讨。
第三，创新全球性环境治理工具。一是积极促成不同国家和地区在经济发展水平、环境政策目标以及资源禀赋等方面进行调配整合，尽可能平衡和制定全球环境治理标准和规则，推进谈判合作进程，保障联合国环境规划署在全球环境治理中发挥作用。二是带头抵制逆全球化行为，帮助联合国环境规划署扫除全球环境合作发展阻碍。维护联合国环境规划署及其相关的《BBNJ国际协定》地位，让中国和广大发展中国家成为全球减排目标的最大确定性。三是建立具有中国特色且符合国际标准的“碳足迹数据库”。中国学界可在此基础上，借鉴《BBNJ国际协定》大数据库做法，进一步优化中国天工数据库结构，推行中国碳市场试点经验，为联合国环境规划署提供有益参考。
第四，联合国环境规划署的改革创新需要结构性迭代升级与发展知识共享，可进一步在共建“一带一路”框架下深化合作交流。中国在对外开放的实践中积累了丰富的经验，可在发展理念、技术共享和机制协同等方面为联合国环境规划署的改革创新提供助力。
（作者系湖州师范学院经济管理学院讲师）