顶端新闻特约专家 陶冶

5月19日至20日，习近平总书记在河南考察调研时强调，以高质量发展和高效能治理奋力谱写中原大地推进中国式现代化新篇章。基层是党的执政之基、力量之源，基层治理是推进治理体系和治理能力现代化的基石，加强基层社会治理，事关党长期执政和国家长治久安，事关社会和谐稳定和人民幸福安康，扎实推进基层高效能治理是实现高质量发展的有效保障和基础支撑。

河南以占全国1.74%的土地承载着全国7%的人口，人口总量、人口密度、人口流动量都比较大，社会问题复杂多样。近年来，河南抓基层、强基础、固根本，大力推进“党建+网格+大数据”治理模式，着力推广社区、社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源等“五社联动”模式，自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系愈发健全。

一、当前河南城乡基层高效能治理面临的问题与制约

（一）城乡多方共治体制机制不健全

在融合发展进程中，城乡多元社会主体之间会形成思想和利益的交互、重叠，也会产生思想和利益的分歧、冲突。多元激荡、杂糅混合的城乡社会意识和思想，必然会衍生出多元、交互、冲突的社会价值，并借助不同的渠道进行扩张，如果不能在城乡基层治理中得到有效管控，必然会对城乡居民精神家园的建构、社会主义核心价值观的认知与践行产生影响。然而，当前河南多方力量参与城乡治理的制度体系尚不完善。

一是多元治理的范畴清单尚不明晰。与单一主体治理不同，多元主体的利益诉求更加多样化，不同利益主体对治理活动的诉求不同，一定程度上增加了城乡基层治理的广度和难度，这就需要在多元治理的范围上做出合理的框定，列出一些较为明晰的清单。河南目前还未开展此类工作，许多社区和村庄都是根据自己的实际情况去把握多元共治的度，还有部分基层社区和村庄为刻意追求多元共治的形式，肆意扩大多元共治的范围，出现了基层公共事务未能得到很好治理的现象。

 二是多元共治的工作效能有待提高。河南县（市、区）层面运用多元共治形式开展基层治理工作较为普遍，社区（乡村）层面开展多元共治主要还是通过居委会（村委会）邀请个别市场主体、志愿者等参与特殊事项的商讨，社区（乡村）居民主动参与社会治理的意愿还不高、广度还不够、深度也不充分。少数参与意愿和表达能力较强的居民，也是为了谋求自己利益最大化的考量。城乡基层多元共治的“多元性” 实践效果与预期设想存在一定差距。

三是多元治理的参与渠道不够畅通。虽然多元共治已倡导多年，河南也积极落实推动，但由于尚处探索阶段，多元主体参与城乡基层治理的渠道仍不十分畅通。比如，河南的农业转移人口，由于体制机制不健全和自身学历、认知等局限，很少能真正参与到居住地的基层公共事务治理中。

（二）城乡基层党组织示范引领尚有不足

城乡融合发展会促使更加多元的社会组织进入乡村，城乡基层社会组织结构也会因此加速裂变。治理主体的多元、社会组织之间的竞争，会对城乡基层党组织的组织力、引导力带来挑战，也会对城乡基层党员干部的治理能力提出更高的要求。当前河南基层党组织的组织引领力、部分党员干部的治理能力与城乡基层社会高效能治理的要求还不匹配。

一是部分基层党组织工作创新少、引领动员能力较弱。河南基层社区，尤其是乡村，受人口外流影响，年轻党员数量较少，支部党员干部老龄化现象严重，党支部战斗堡垒作用发挥较弱，对于组织动员基层群众参与社会治理的意识还有待提升，帮助解决人民群众急难愁盼的问题还不是很多。

二是一些基层党组织重管理、轻治理的现象普遍存在。河南城乡基层经济社会结构和治理基础已发生深刻变迁，以前的社会治理机制越来越难以应对开放性、多元化、信息化的社会形势，需要强化以党建为引领的基层社会治理机制，厘清各治理主体的职责定位。但从调研情况来看，河南基层党建的主要工作仍表现为通过加强党组织自身建设以更好地主导基层治理，而非引导基层群众自治。

三是少数基层党员干部治理意识和能力稍显不足。河南城乡基层党组织中既懂社会治理又懂经济发展的党员干部相对较少，具备较强基层治理能力的“双肩挑”人才更是严重匮乏，不能为城乡基层党组织提供有效、有力的治理支撑，从而高效应对城乡融合发展进程中出现的土地价值分配、农民正当权益维护等棘手问题。

（三）城乡基层治理的科技赋能较弱

推进城乡融合发展，关键是要破解城乡发展的壁垒，实现人口、技术、资本、信息等优质资源要素在城乡之间自由、合理流动。数据作为新型生产要素，通过赋能城乡治理，可以大幅提升土地、劳动力、资本、技术、管理等要素的全要素生产率，实现城乡资源配置效率最优化和效益最大化。但是，河南目前城乡基层治理的数据要素市场体系建设还存在明显短板。

一是基层治理数据整理整合难度较大。河南各地区、各领域社会治理情况差异较大，形势较为复杂，城乡基层治理的情况实时变化也较为频繁，治理数据的搜集和整理会较为复杂和繁琐，需要更加精准、精细、系统的数字化处理系统才能有效解决。目前，河南全省各类基层治理平台的应用还较分散， 对数据的整合和运用未达到令人满意的要求。

二是治理数据的融合共享不够充分。目前，河南城乡基层治理的数据分散在公安、信访、司法等不同部门，由于部门之间、地区之间的信息共享不足，城乡治理的“信息孤岛”现象仍然存在，从而导致城乡基层政府管理体制和行政运行机制出现“碎片化”问题，影响和制约了全省城乡基层治理效能的提升。

三是治理数字化的安全保障尚不完备。城乡基层治理的数字化、智慧化建设也带来了“透明社会”问题，由于目前河南基层治理领域的信息安全保护机制还不健全，技术手段、方式、方法还较为滞后，特别是农村治理领域的信息安全保护举措更为贫乏，因而，居民的隐私泄露问题较为普遍，基层政府的信息泄露也时有发生。

二、河南扎实推进基层高效能治理的思考和建议

（一）完善党建引领基层治理机制

一是健全党组织城乡基层全覆盖机制。结合各地实际情况，在驻区单位、社区物业等建立基层党组织，在农民协会、农民合作社等组织中设立党支部，将党组织向新兴领域延伸。借鉴浙江嘉善“村党组织+网格党支部+党员先锋站”的组织模式，创新党组织覆盖的形式，利用互联网等技术设立网络党支部，以微信群、QQ群等方式开展党建工作，推动党组织向基层全面覆盖、党建工作向城乡纵深挺进。

二是优化城乡基层党组织服务管理机制。规范明确党组织与其他治理主体之间的关系，以建设服务型党组织为抓手，把管理寓于服务之中，增强党组织联系群众、服务群众、凝聚群众、造福群众的功能。

三是完善城乡基层党组织人才发展机制。选优配强社区（村）书记，健全村(社区)党组织一把手“一肩挑”和村(社区)“两委”成员交叉任职制度，探索建立基层干部分级培训制度，打造一支高素质城乡基层治理人才队伍。

（二）构建城乡治理协同合作体系

一是坚持自治为基础，激发城乡融合发展的个体活力。鼓励居民委员会、村民委员会、业主委员会、村务理事会、红白理事会等城乡基层群众自治组织发挥作用，充分发挥党员先锋模范作用，发挥好网格员、楼长、堡垒户等主体在基层群众自治中的作用，提升自治组织的凝聚力与战斗力。

二是坚持法治为主纲，夯实城乡融合发展的法律保障。及时更新与完善“三治融合”的法律法规体系，加强对基层治理干部队伍的法治教育和培训工作，以法治教育、法治实践活动等方式，增强广大人民群众的法治意识。

三是坚持德治为引领，强化城乡融合发展的软性支撑。宣传弘扬社会主义核心价值观，广泛开展道德模范评选活动，发挥城乡社区文化阵地的熏陶和教化功能，丰富群众精神文化生活，增强城乡基层治理的软实力。

（三）构建城乡应急治理共同体

一是强化应急治理机制建设。建立健全隐患排查整改、安全风险评估、群防群治等机制，制定安全检查、安全监管等制度，加强重大活动分类管控，强化重要时间节点、重大事件、重点项目的全程管理，提升风险识别、风险监控、风险评估等能力。

二是着力构建协同联动、立体高效防控体系。完善跨地区、跨部门、跨领域合作的应急预案体系，建立“区域一体化”新型协同联动机制，构建公共安全隐患排查和安全预防控制体系，建立统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，健全公共安全体制机制。

三是强化全周期应急处置基础能力建设。构建“人人都能应对灾害、全社会共同预防灾害”的防灾体系，把“公救、自救、共救”理念全方位融入预防、应急、恢复、重建全过程，完善落实“依法处置、社会面管控、舆情导控”同步机制，建立应急基础信息台账，实现“一事一预案”、地上地下无线通信全覆盖，确保能够快速响应、妥善应对、高效处置突发性事件。

（四）创新城乡智慧治理机制

一是促进城乡信息普惠。进一步加大对河南农村及偏远地区互联网基础设施的投入，鼓励电信企业向这些地区延伸网络覆盖，积极开发基层治理移动端APP或小程序，特别要优化设置针对老年人群体的数字平台界面，降低基层治理的技术门槛。

二是平衡城乡技术分配。加大对河南农村基层单位技术资源的投入，强化硬件、软件和技术支持，构建全省统一的数字治理共享平台，建立在线信息收集和反馈系统，降低基层治理数字化应用门槛。

三是加强跨部门合作。建立跨部门的协调机制，以推行电子政务、建设新型智慧城市等为抓手，以数据集中和共享为途径，建设全省一体化的城乡治理大数据中心，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。