将岛屿置于风险之中：发展主义、军国主义、地缘政治和《仙台减少灾害风险框架》
作者：葛陆海（Adam Grydehøj），华南理工大学印度洋岛国研究中心、外国语学院教授；徐进，华南理工大学印度洋岛国研究中心、外国语学院，国家自然科学基金委员会国际合作局；苏娉，华南理工大学印度洋岛国研究中心、外国语学院教授。
来源：Grydehøj, A., Xu, J. & Su, P. Placing Islands at Risk: Developmentalism, Militarism, Geopolitics, and the Sendai Framework for Disaster Risk Reduction. Int J Disaster Risk Sci (2024).
导读
岛屿已被视为灾害风险和气候变化政策研究的一个独特对象。这一点在《2015-2030年仙台减少灾害风险框架》（Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015–2030, SFDRR）中有所体现，该框架明确指出小岛屿发展中国家（Small Island Developing States, SIDS）需要专门的政策、关注和支持。本文以岛屿研究的视角来看待SFDRR，讨论了该框架在岛屿环境中的实施障碍。重点放在两组相互关联的问题上：(1) 适用于岛屿（尤其是小岛屿发展中国家）的 “发展”概念存在的问题；(2) 国际合作、军国主义和地缘政治。研究发现，虽然岛屿社会可以从SFDRR对其的关注中受益，但该框架的言论可能会限制岛屿的可能性和潜力，同时分散对其他国家和非国家行为者应进行的更根本性变革的注意力。
引言
《仙台减少灾害风险框架》通过已有10年，灾害和风险在学术、政治和其他领域的话语中日益突出，许多岛屿已被视为灾害风险政策和研究的独特对象。对于岛屿国家来说，这当然是正确的。但从事岛屿多学科研究的学者发出了警告：这些术语可能会使岛屿的风险被本质化。加之媒体和政策推动，关于岛屿风险性和脆弱性的叙述可能开始“自行其是”——处理风险和脆弱性的技术官僚方法会掩盖或排除其他选择。岛屿的巨大多样性可能被忽视，某些岛屿被固化地认为具有特定类型的脆弱性，掩盖了岛屿社会其他类型的需求。本文重点关注小岛屿发展中国家与发展，国际合作、军国主义和地缘政治这两对关系的问题上。
关于概念和定义方面，本文中的“岛屿”被定义为比大陆小的一块被水包围的土地。虽然大多数岛国和次国家岛屿管辖区（Sub-national island jurisdictions, SNIJs）实际上是群岛（由多个岛屿组成），但文章仍使用“岛屿”一词来指代岛屿和群岛政策。鉴于世界各地的岛屿种类繁多，每一个岛屿都面临不同种类的风险，拥有不同的资源和能力，对岛屿、灾害和风险进行全面调查是不可能的。如下文所述，这阻碍了SFDRR中对岛屿意义的概念化。而关于“灾难”一词，在不同的岛屿背景下，学界对“灾难”的理解和定义不同，本文不详细讨论。
发展和小岛屿发展中国家
在本节中，文章将论述小岛屿发展中国家的性质，它们如何成为国际灾害风险讨论的中心，以及由此产生的问题及批判。发展是SDFRR的一个重要基本原则，是“小岛屿发展中国家”概念的基础。
关于小岛屿发展中国家身份的性质，1992年在里约热内卢举行的联合国环境与发展会议（环发会议）首次正式提出了小岛屿发展中国家的概念，会议通过的《21世纪议程》行动计划不仅优先考虑小岛屿发展中国家，而且优先考虑“岛屿小社区”和更普遍的“小岛屿”的特殊需要。《21世纪议程》以“生态脆弱和易受破坏”描述小岛屿。小岛屿发展中国家规模小，资源有限，地理分散，与市场隔绝，在经济上处于不利地位，无法实现规模经济。并且，灾害的影响加剧了其因为选择有限而面临的规划和实施可持续发展特殊挑战。
1994年巴巴多斯举行的小岛屿发展中国家可持续发展全球会议上强调，小岛屿发展中国家是自愿选择成为的，并不基于一套一致的划分标准：小岛屿发展中国家目前包括几个主要不是以岛屿为基础的国家（几内亚比绍、圭亚那）和一些人均GDP非常高的国家（例如百慕大、新加坡）。最初的小岛屿发展中国家名单包括塞浦路斯、马耳他和巴林，这些国家目前都没有被列为该集团的成员，某些国家在过去几年才不再是“正式的”小岛屿发展中国家。成员的变化影响了小岛屿发展中国家集团对自身内涵的定义方式，并且这种变化并不总是公开宣布或解释。联合国已经进一步探讨了小岛屿发展中国家定义的复杂性和重要性。
尽管在定义上存在不确定性和不透明性，但小岛屿发展中国家集团作为联合国内一个独特的组织得到了巩固，并且它在国际舞台上对岛屿问题有越来越多的话语所有权。这一情况导致了国际政策注意力的缩小。《21世纪议程》中更具包容性的岛屿范围在SFDRR中被删除，后者专门将岛屿作为小岛屿发展中国家讨论。这种聚焦范围的缩小令人担忧：因为尽管不同岛屿国家和领土之间可能存在“发展”差异，但在岛屿政治中，这些岛屿国家存在着重要的共同经验和发展动力。
小岛屿发展中国家集团在某些方面非常有效地在安全化的气候外交中发声。然而，小岛屿发展中国家通过协调外交活动提高话语权时，也助长了对岛屿及其所受灾害风险的有害本质化。从长远来看，岛屿消失和大规模人口迁移的说法既能为政治提供便利，又会削弱岛民的权利，因为脆弱性的归因与政治能动性的行使存在矛盾。即使以小岛屿发展中国家为中心的气候变化论述以利用援助，也会促使岛屿适应援助者的规则，从而加深负面依赖性和脆弱性。
本文关于岛屿风险的论述还强调了持续的殖民地政治是如何嵌入联合国的可持续发展和气候变化解决的言论中的。主导国家通常使用发展和风险的话语，以及错误二元论，向较弱的国家和领土（包括岛屿，特别是现在或以前的殖民地）投射权力。将灾害风险与长期存在的岛屿不发达观念混为一谈，助长了脆弱性的种族化、话语权削弱和岛屿国家边缘化的进程。尤其对于许多次国家岛屿管辖区来说，它们持续处于外交边缘，而且其减少灾害风险的优先级往往远远落后于国家一级。如果从小岛屿发展中国家（它们明确表示需要 “发展”）的角度来看待遭受灾害的岛屿实体，那么个别岛屿社会将继续发现自己陷入困境，要么被视为灾害无可避免，要么被视为不需要援助和政策支持。
尽管SFDRR断言“灾害继续破坏实现可持续发展的努力”，但学术界认为糟糕的政策和不可持续的发展滋长了灾害。SFDRR还回避了“实现”可持续发展意义的问题。SFDRR和联合国似乎更普遍地将可持续发展概念化为“发展中”和“发达”国家共同承担的持续、无休止的工作。那么，如何理解SFDRR关于小岛屿发展中国家和“发展中国家”的论述（被提到了27次）？在某些岛屿研究方法中，富裕和强大的大型和大陆国家通过种族灭绝、生态灭绝、殖民主义和其他形式的剥削实现了岛屿的开发（或过度开发）——对欧洲中心主义关于发展论述的批判并不局限于岛屿研究。从这些角度来看，可持续发展和减少风险隐患确实是所有国家的任务，特别是对于那些迄今为止一直朝着最有害、最具破坏性的方向发展的国家——这些国家无一例外都是小岛屿发展中国家。
这些批评也适用于SFDRR中 “南北合作，辅之以南南合作和三方合作”的目标。SFDRR对“北方”和 “南方”未作界定。南北二元论进一步固化了对世界某些地区的理解，认为这些地区基本上被不可逆转地归类为需要外部发起的转型和改革的地区。事实证明，这些概念在决策领域往往缺乏实际意义。因为如果北方和南方被视为静止的类别，它们之间没有任何移动，而且南方相对于北方而言是不发达的，这表明一个类别的国家在经济和政治上必然优于另一个类别。
国际合作、军国主义和地缘政治
SFDRR中突出的是国际合作减少灾害风险的想法。SFDRR的主要目标是：加强发展中国家，特别是最不发达国家、小岛屿发展中国家、内陆发展中国家和非洲国家以及面临具体挑战的中等收入国家的执行能力和能力，包括通过国际合作动员支持，根据其国家优先事项提供执行方式。尽管有这些目标，但在过去十年中，全球在关键问题上的国际合作出现了倒退，灾害风险就是其中之一。
一个迫在眉睫的问题是，如上所述，SFDRR的表述有时忽略了某些小岛屿发展中国家的需求。次国家岛屿管辖区，特别是那些历史上曾被殖民过的岛屿，在主张自己的特殊需求时，往往发现自己处于尴尬的境地。例如，在气候变化适应和灾害风险规划方面，法国的海外领土处于 “政治‘夹缝’中”，既被排除在政府间计划之外，又受到国家当局的忽视。
这个问题由于小岛屿发展中国家被卷入地缘政治而更加复杂。特别是在有殖民历史的岛屿社会，灾害风险往往不可能与军事化进程分开。在大洋洲和印度洋，从大国竞争和势力范围的角度来看，岛屿国家和SNIJs经常被从外部概念化，从而忽视了本土的优先事项。《2005-2015年兵库行动框架》(The Hyogo Framework for Action, HFA)和SFDRR都没有解决军事风险问题，但全球或地区大国在加勒比海、印度洋和太平洋岛屿国家和SNIJs设立海外军事基地，直接或间接地增加了某些灾害风险。一些观点认为，海外军事存在使岛屿更安全，另一些观点则认为，这使岛屿在战争中成为攻击的主要目标。军事存在的扩张可能破坏岛屿居民赖以生存的重要资源，包括陆地和海洋的生物、经济、空间和文化资源。这可能会增加发生灾害时岛屿的脆弱性，包括自然灾害。在过去的二十年中，环境破坏的风险一直是关岛、冲绳等地反军事化抗议活动的核心问题。由于海平面上升、风暴强度增强、冰融化或与气候变化有关的其他过程，在岛屿军事基地存放或遗弃的危险物质（包括放射性废物）污染岛屿环境的风险可能会增加。
人们显然接受忽视与海外军事活动相关的灾害风险，这表明岛民的生命价值被贬低，而且这往往是长期殖民关系的延伸。这可以从“气候殖民”的角度来看，包括以欧洲为中心的霸权、新殖民主义、种族资本主义、不平衡的消费行为和军事统治。除了与军事活动直接相关的风险之外，地缘政治紧张局势和大国博弈也会导致接受援助、基础设施建设、技术援助、知识共享和其他形式支持的政治化。接受支持的行为已被视为选边站队。特别是在大洋洲，岛屿国家和小岛屿国家的决策者非常清楚，他们的双边或多边合作，即使是在气候变化适应等问题上，也会被国际社会认为是对特定的全球或地区大国示好或拒绝的信号。比如，中国的政府和私人层面的行为体在该地区的各种活动往往被认为是非法的和（或）对澳大利亚、美国隐性或显性势力范围的威胁，从而转移了对岛屿本身需求和愿望的关注。更普遍的是，全球和地区大国正直接将气候变化适应和更广泛的发展援助纳入其战略竞争规划，这表明，灾害风险已被视为一场涉及输赢的游戏。
总结
本文从岛屿研究的角度探讨了SFDRR框架在岛屿背景下实施的障碍。在国际学术研究和政策讨论中，岛屿已被视为风险的象征。这些障碍可能与世界政治的现实和联合国的工作有关，也可能与SFDRR起草者所抱期望有关。联合国毕竟是一个由主权国家组成的机构，它从主权国家的角度出发，而不太关注影响SNIJs的问题，这并不奇怪。同样不足为奇的是，SFDRR在寻求鼓励全球和地区大国采取负责任的行动时，提出了一种南北和南南合作的愿景——在实践中往往难以实现。
SFDRR及其他联合国灾害风险框架和倡议确实能够提高人们对某些地区的关注，并扩大一些国家和地区的声音，否则这些国家和地区在更强大的国际行为体之间的对话中可能被忽视。这种关注可以使岛屿社会受益，例如有助于直接向岛屿国家提供援助；SNIJs可以利用其影响国家政策；并促进政策、技术和实践的发展，以减少灾害风险。
危险在于，为SFDRR提供信息的话语表达会限制岛屿社会的行动范围或可能实现的愿景。对岛屿采取本质化和受殖民地影响的方法可能会掩盖研究差距和误判事项的轻重缓急。小岛屿发展中国家可能会从SFDRR给予它们的更高知名度中受益，同时也会发现自己被困在SFDRR给它们设置的条条框框里。SFDRR及其“唯发展主义”会让那些最有能力的国家逃避责任，甚至可能为“灾难军国主义”提供掩护，为战略竞争提供支持。这种竞争使岛屿处于危险之中，并让岛屿福祉取决于个别国家的地缘政治优先级。
对于岛屿的灾害风险，不可能有万灵药。然而，我们可以要求对岛屿社会的需要给予更多的注意。这包括更深刻地认识到这样一个事实，即岛屿社会有权与各种各样的伙伴进行贸易、达成协议并向其学习：一个岛屿灾害风险的治理不应以它是否愿意支持某个大国为条件。
词汇积累
Develpmentalism
发展主义，唯发展论
Technocratic
技术官僚主义的，专家统治的
Militarism
军国主义
Triangular Cooperation
三方合作
climate coloniality
气候殖民
译者：赵天爱，国政学人编译员，南开大学外国语学院法语系。
审校 | 丁伟航
排版 | 吉红燕
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