■ 邓智团

党的二十届三中全会明确提出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。在全面建设社会主义现代化国家的进程中，统筹县域内城乡融合发展不仅是重塑新型工农城乡关系、实现城乡经济循环的必然选择，更是推动中国式现代化的关键环节。

客观研判问题瓶颈

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视“三农”工作，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，把脱贫攻坚作为全面建成小康社会的标志性工程，启动实施乡村振兴战略。我国城乡融合发展取得了显著成效，但妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒依然存在，导致县域经济的城乡发展不平衡、农村多元化和特色化发展滞后的问题依然存在。

县域城乡融合发展的问题瓶颈需要从共性问题和个性问题加以分类认识。把握共性，有助于制定统一的政策框架和发展战略，集中力量解决关键难题，实现整体推进。关注个性，能因地制宜地制定针对性策略，发挥各县域优势，避免盲目模仿，实现差异化、特色化发展。二者结合，方能全面、精准地破解发展瓶颈，推动县域城乡融合高质量发展。

公共服务不均等、要素流动不充分和基础设施不配套是我国县域城乡融合发展面临的共性问题。城乡公共服务配置不均等，城乡在教育、医疗、文体、社保等基本公共服务供给方面存在较大差距，这限制了农村居民的发展机会和生活质量。城乡要素流动不充分，劳动力、土地、资金和技术等要素在城乡之间的流动受到限制，导致农村发展缺乏动力和资源。基础设施方面不配套，部分农村地区的道路、电网、供水、通信等基础设施建设滞后，制约了县域城乡融合发展。

不同类型的县城在推动县域城乡融合发展时面临差异化障碍。大城市周边县城面临产业结构雷同、低水平竞争突出、土地政策滞后等问题。专业功能县城面临产业基础相对薄弱、特色产业识别和选择不到位、资源配置效率低等问题。农产品主产区县城面临农业产业化、现代化程度不足，数字化赋能程度较低，一二三产业融合力度不够，价值链产业链有待进一步延长等问题。重点生态功能区县城面临产业基础弱且较为零散化、与主体定位不相符的产业存在、产业准入负面清单尚存在较多问题等。人口流失县城面临产业空心化、人口老龄化问题凸显、短期内难以合理引导人口和资源的集疏布局、治理模式总体滞后等问题。

为了进一步加快推进县域城乡融合，推动经济社会的协调发展和共同繁荣。2022年，中共中央国务院出台《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，按照大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城和人口流失县城五种功能定位与类型，对我国县城进行了划分，以期通过分类来更好地推进城乡融合发展。

通过分类推进能够确保政策措施的精准性和有效性，在推进城乡融合发展的过程中，应充分考虑每个县域独特的历史、文化、经济和社会背景差异性，因地制宜，精准施策，推动县域经济的多元化和特色化发展，避免“一刀切”的做法，破解城乡发展不平衡不充分的问题，推动城乡要素自由流动和平等交换，实现城乡经济社会的协调发展和共同繁荣。

整体谋划差异化路径

根据县域之间城乡融合发展存在的共性和个性问题，整体谋划能够从宏观层面统筹资源，制定科学合理的发展规划，而差异化路径则充分考虑到各县域的独特性，有助于挖掘每个县域的优势和潜力，实现精准施策。

大城市周边县城应充分利用其地理位置优势，紧密依托产业链，积极融入周边大都市圈的发展体系。大城市周边县城应根据自身的资源禀赋和产业基础，发展特色产业，避免与中心城区产业结构雷同。同时，加强与中心城区的产业协作，实现产城融合发展。加强县城与中心城区以及周边地区的交通联系，提高交通便利性，促进人员、物资和信息的流动。加大对县城公共服务设施的投入，提高公共服务水平，打造生态宜居的县城环境，吸引人口和产业集聚。

专业功能县城要顺势而为紧抓经济发展机遇，围绕特色产业或功能打造具有全国乃至全球影响力的专业县城，从而引导公共投资和民间投资向县域基础设施和公共服务领域倾斜。强化产业平台支撑，加强产业园区、创新创业基地等产业平台建设，为企业提供良好的发展环境和服务，促进产业集聚发展。加大对县城公共服务设施和基础设施的投入，提高县城的承载能力和服务水平，打造良好的营商环境，吸引企业和投资。注重县城的生产和生活功能，合理规划布局产业和居住空间，提高县城的吸引力和承载力，让县城更加宜居宜业。

农产品主产区县城应充分发挥其在农业生产中的重要作用，加强农业基础设施和公共服务建设的同时，数字赋能三产深度融合以期提高农业生产效率和质量。数字赋能农业生产现代化，集聚发展农村二三产业，做优做强农产品加工业和农业生产性服务业，推动产业纵向融合。畅通城乡要素流动，集中政策、资金、土地、基础设施等各类资源优先建设现代农业，保障粮食安全。推动“一村一品”建设，打造乡土特色品牌，逐步实现农业生产供应、精深加工、品牌价值的融合互补。

重点生态功能区县城应坚持生态优先、绿色发展，保护好当地的生态环境，因地制宜推行产业准入负面清单，利用生态优势发展生态旅游、生态农业等绿色低碳产业集群，实现经济发展和生态保护的双赢。根据县城的主体功能定位，发展绿色产业，实现生态保护和经济发展的良性互动。制定严格的产业准入负面清单，限制不符合生态功能区定位的产业发展，保护生态环境。优化国家重点生态功能区的生态补偿机制，加大基础设施、基础产业投入，加大对生态功能区的支持力度。

人口流失县城应深入分析其人口流失的原因，在提升人口吸引力的同时，实施“精明收缩”策略。一方面，要加强基础设施建设，提高公共服务水平，改善人居环境，留住剩余人口，同时不断完善地区人才政策，吸引人才和资本回流。另一方面，实施“精明收缩”策略，通过优化土地利用、提高建筑密度等方式，降低公共服务成本，提高县城的发展质量和效益。对闲置土地和低效利用土地进行清理和整合，提高土地利用效率。同时，鼓励企业向园区集聚，形成产业集群效应。鼓励居民积极参与社区建设、环境保护，增强社区凝聚力和向心力。

（作者为上海社会科学院城市与人口发展研究所研究员，上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特聘研究员）