□苏炜杰
民政部发布的《2023年民政事业发展统计公报》显示，截至2023年年底，全国60周岁及以上老年人口为29697万人，占总人口的21.1%。河南省统计局发布的《2023年河南省国民经济和社会发展统计公报》显示，截至2023年年底，全省60岁及以上人口约为1966万人，占常住人口数的20.03%，老龄化发展趋势与全国大体保持一致。
中央和地方政府将居家养老作为应对人口老龄化的重要制度安排，出台了一系列政策文件。2022年8月，河南省政府发布《河南省“十四五”老龄事业发展规划》，提出推进居家、社区养老服务发展，优化居家养老服务模式，确保居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系更加健全。2023年2月，郑州市政府出台《郑州市积极应对人口老龄化重点联系城市建设工作方案》，提出重点推动居家社区养老服务协调发展，形成城乡一体、标准统一、网络健全、便捷高效的居家和社区养老服务格局。2023年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基本养老服务体系建设的意见》。
党的二十大报告提出，发展养老事业和养老产业，推动实现全体老年人享有基本养老服务。充分满足老年人基本养老服务需求，推动养老服务事业有序发展，关键在于确保政府责任有效落实。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，积极应对人口老龄化，优化基本养老服务供给，培育社区养老服务机构，鼓励和引导企业等社会力量积极参与，这些部署为居家养老服务政府责任有效落实提供了根本遵循。2024年9月，全国老龄办主任会议提出，强化知责尽责，在权益保障、社会敬老、社会参与、养老服务、社会救助保障、老年宜居环境建设等方面加大工作力度，推动形成多元主体责任共担、老龄化风险梯次应对、老龄事业人人参与的新局面。当前，中国特色居家养老服务体系建设取得了巨大成效，居家养老服务制度体系的“四梁八柱”基本建立，居家养老服务中政府责任的构成内容也日趋完善。
首先，明确居家养老服务政府责任承担理念。政府在居家养老服务中，应始终将保障老年人权利实现、确保老年人居家养老服务需求得到更高水平满足作为核心目标。一是确保政府责任承担与老年人权利保障之间实现有序衔接。政府应充分发挥居家养老服务模式的优势，通过构建系统完善的居家养老服务体系、搭建高效的居家养老服务信息平台、引导经营主体提高居家养老服务质量等措施，确保老年人的生存、健康等诸多权利能够通过居家养老服务模式予以实现。二是不断扩大政府服务供给行为的受益群体范围。政府应把受益群体从失能失智老年人逐步扩展为高龄、低收入老年人群体，进而扩展为有居家养老服务需求的全体老年人。简言之，尽可能构建覆盖全民的居家养老服务供给体系。三是政府应确保老年人多层次居家养老服务需求得到充分满足。老年人的服务需求可划分为基本层次的必备项目、中间层次的一般项目、高层次的选择项目。在低层次必备项目中，政府应承担直接供给责任，确保老年人在享有这些与生存权相关的养老服务时不具有竞争性和排他性；在中层次一般项目中，政府可采取间接生产与间接供给的模式，以政府购买居家养老服务等形式将该项职能让渡给市场，并合理界定政府与市场的职责关系；在高层次选择项目中，政府一般不直接参与该领域服务的供给过程，多数交由老年人及其家庭在市场上直接购买服务。
其次，完善居家养老服务政府责任构成内容。一是优化政府在居家养老服务中的财政支持责任制度。财政投入构成了政府在居家养老服务诸多责任中最关键的环节，不过这并不意味着政府财政资金属于居家养老服务工作唯一的资金来源，政府也需要通过激励手段吸引社会资本积极进入居家养老服务工作中。要充分发挥政府财政资金所具有的杠杆作用，在居家养老服务中形成由政府、市场、个人等主体共同参与且责任共担的筹资机制。二是建立政府在居家养老服务中的监督管理责任制度。政府要发挥好监督者、管理者的作用，除了要确保老年人能够长期获得与自身需求相匹配的服务项目之外，还要监督参与居家养老服务供给工作各主体的行为，确保这些主体提供的居家养老服务质量符合标准，且能够有效满足老年人的各项需求。由此，可建立以政府引导为主、社会自我管理相结合的多层次、全方位监管模式，政府主要通过引导、激励、促进竞争局面形成等柔性监管措施，以及构建事前、事中与事后全过程监督的形式，来强化政府对居家养老服务运行过程的监督。这样既能避免政府过度管控导致主体利益受损，也可以在居家养老服务多元参与主体之间形成公平竞争、有序发展的局面。三是构建政府在居家养老服务中的救济保障责任制度。在实体性救济措施方面，各级政府应针对保障老年人权利实现时存在的痛点、难点，及时出台纠纷处理办法、实施细则等法律文件，也可由司法机关出台居家养老服务领域关于纠纷处理的司法解释文件，为建立公平、公正的居家养老服务纠纷处理制度提供良好的法治基础。在程序性救济措施方面，政府可主导并建立居家养老服务风险救济机制，可针对参与居家养老服务的经营主体建立强制性的责任保险制度，也可针对购买居家养老服务的老年人建立意外伤害险制度，或者通过财政投入、公益基金以及向老年人适当收费等共同筹资的形式，建立居家养老服务领域的专门性伤害事故基金。
最后，优化居家养老服务中政府主导的多元治理体系。一是构建“一个核心、多元主体”共同参与的新型居家养老服务协同治理体系。“一个核心”指党领导下的政府处于主导地位，“多元参与”指社会组织、市场企业、志愿者队伍与家庭等主体在切实提高自身能力的基础上积极参与居家养老服务治理工作。其中，党领导下政府的主导与核心作用体现为，形成党组织统一领导、政府依法履责、社会力量广泛参与的治理格局，发挥党建引领作用，助推居家养老服务治理现代化，确保党在养老事业和养老产业方面的路线、方针、政策得到贯彻执行。政府应秉持“共建参与”和“互利互惠”理念，逐渐弱化自身服务供给者角色烙印，加大在税费减免、资金投入、政策优惠等领域的支持力度，培育壮大经营主体，提升社会组织的参与能力，确保这些主体能切实有效地参与协同治理体系。二是打造居家养老服务治理共同体。在构建居家养老服务治理体系过程中，应夯实多元参与主体间的协同治理观念，凝聚多元主体的向心力，并带动这些主体实现合作共赢。尽管政府是推进居家养老服务协同治理的核心，但是居家养老服务治理领域所有繁琐的事务并不需要政府全部亲力亲为。政府应落实好治理核心角色所涵括的各项职能，作为多元参与主体的整合者，应在治理体系中坚持政府、社会组织、市场企业协同共治理念，将多元主体纳入居家养老服务事业高质量发展进程中，确保这些主体在配合政府高效治理和落实法律政策文件的前提下积极发挥自身优势。
（作者单位：郑州大学法学院）